軟法視域下發展社區協商民主的策略探究

摘 要：社區協商民主是我國社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式。發展社區協商民主是我國基層治理中的一項重要內容，軟法因其特有的多元主義利益結構、協商性溝通和非強制性執行等特點而與協商民主具有高度的相容性。社區軟法建設是推進社區協商民主規范化和深入發展的有力舉措。目前，我國社區在運用軟法推進社區協商民主中面臨內外多重制約，具體表現為優秀干部稀缺、居民參與度低、駐區單位與社區的共建共商機制不完善、上級部門對社區協商民主的支持有限、社會組織和社工專業性不足等。從改善社區內外整體制度環境的角度來看，我國推進社區軟法建設的可行策略包括創新黨建考核機制、提升網格治理質量、培育和引入社會組織、培訓社區工作人員、增強社區居民協商能力、建立多級跨部門協商聯動機制等。

關 鍵 詞：社區軟法；協商民主；社區治理；協商聯動

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）09-0016-10

收稿日期：2018-06-10

作者簡介：石磊（1975—），男，山東濟南人，中共濟南市委黨校、濟南市行政學院、濟南市社會主義學院政法教研部副主任，副教授，法學碩士，研究方向為基層治理。

基金項目：本文系2017年山東省行政學院系統決策咨詢定向委托合作創新課題“社區治理中的軟法之治研究”的階段性成果，項目編號：SHZKTZ201717。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢；2015年2月，中共中央出臺了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》；同年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于加強城鄉社區協商的意見》。由此，全國基層社區普遍開始探索協商民主機制建設，協商民主在我國民主政治中的地位日益凸顯，與此同時，學界也積極開展研究，涌現出了一批研究成果。研究視角大多從政治學和公共管理學出發，對如何認識社區協商民主，如何設計社區協商民主制度，對協商主體、協商范圍、協商程序、協商結果的保障等問題進行了理論探索，這些理論探索多是以典型案例研究方式進行。筆者嘗試從法學中軟法視角出發，通過對濟南市各個區縣的典型社區進行實地調研，匯總相關案例，為如何通過軟法實踐進一步推進社區協商民主深入發展提供理論支撐，并嘗試提出對策性建議。

一、軟法及其在社區治理中的實踐和研究

（一）軟法——治理背景下的法學回應

軟法的概念最早源于國際法，最初只起到宣示性作用，并未引起法學界的普遍重視，但隨著公共治理的興起、全球化進程的加快和區域經濟一體化的推進，軟法現象大量涌現，促使國際法學界逐漸關注軟法研究。隨著我國經濟社會的迅速發展，傳統管理模式日漸式微，面對多元社會結構的興起，公共治理理念開始被廣泛接受。作為治理手段的軟法在這一背景下被引入中國。[1]

軟法是相對于硬法而言的。國際法學界最常援引的是法國學者弗朗西斯·施尼德對軟法概念的描述：“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則”。[2]國內法學界以羅豪才教授給出的概念最為權威：“軟法是由國家制定或者認可的，行為模式未必十分明確，或者雖然行為模式明確，但是沒有規定法律后果，或者雖然規定了法律后果，但主要為積極的法律后果的規則體系，這些規則只具有軟拘束力，其實施不依賴國家強制力保障，而是主要依靠成員自覺、共同體的制度約束、社會輿論、利益驅動等機制。”據此，一般認為軟法具有三個主要特征：一是規范性，這是軟法的形式特征；二是不具有法律約束力，這是相對于硬法而言的根本特征；三是創制主體的多元性，這是作為治理手段的基本特征。[3]軟法淵源普遍認為至少包括以下規范：⑴國家法中沒有明確法律責任的條款（硬法中的軟法）；⑵公共政策，包括國家性政策、社會性政策與政黨性政策；⑶行業協會、高等院校、基層群眾自治組織等規范本組織和活動以及成員行為的自律規范；⑷執政黨、參政黨、政協等規范本組織和活動以及成員行為的章程、規則、原則。[4][5]

（二）軟法在社區治理中的實踐和研究

⒈軟法在社區治理中的實踐。社區軟法是基層社區自治組織制定的規范自身及社區成員行為的準則，是基層群眾自治性規范。根據社區軟法的內容性質，可以分為自律類、管理類和服務類。自律類軟法是社區成員通過平等協商的方式，就某方面公共議題達成某項“約定”，其表現形式多是以居委會或村委會名義發布“村規民約”；管理類軟法是社區治理機構在履行職責或開展活動時應遵循的具體制度，其表現形式如“工作制度”“工作紀律”“守則”“準則”等；服務類軟法是社區治理機構對自身的工作目標、工作方式、工作狀態甚至具體時期內完成任務的數量質量等，對社區成員進行公開承諾，其表現形式多是直接以“工作目標”“服務承諾”等形式張貼于公共服務場所。社區軟法除規定部分基本原則外，主要是對社區公共事務中的各種具體事項和辦事程序進行規范。如社區花壇、運動場所的維護和使用等。

在社區治理中，軟法發揮著巨大的基礎性作用，但卻一直處于“日用而不知”的狀態。國家硬法因其立法成本高、修改難度大、法條表述高度簡約等特點，難以為社區復雜多變的日常實際情況提供具體指引，而軟法因創制成本低、靈活性強等特點發揮著重要的規范作用。我國社區是一個半熟人或熟人社會，社區軟法在創制和實施中的非強制性和協商性特點非常適合社區建設；我國傳統文化中注重“臉面”的特質為社區軟法發揮作用提供了良好環境。硬法為社區治理提供了基本框架，但在國家法律難以觸及或尚未顧及的邊緣空白地帶，可以由社區軟法為社區治理提供具體規范，以實現基層治理的穩定和有效。

⒉社區治理中有關軟法的研究。劉祖云、孔德斌認為，鄉村軟治理強調政府的“官治”與村民的“自治”相結合，在協商民主的平臺上倡導多中心治理模式，軟法和軟權力成為鄉村軟治理的法理基礎。[6]陳光是較早開始社區軟法治理研究的學者，而且堅持至今，其認為“社區治理中的規范是多元的，……由不同社區治理主體創制的社區公共事務管理規則或服務準則即所謂的社區軟法，也逐漸成為社區治理中愈加重要的一種規范形式，……社區治理規范結構應該是一種多元平衡的樣態，而社區軟法則應居于基礎性和主導性的地位。”[7]學者們在進一步肯定軟法對于社區治理的意義之外，[8]普遍認為社區治理中的軟法治理要求治理主體的多元，治理方式的協商，治理手段的“柔性”，[9]同時還要注重與國家硬法的銜接，[10]對社區實施軟硬法綜合治理。[11]

社區協商民主作為基層治理中的重要內容，也受到了學界的廣泛關注，大量政治學、社會學和公共管理學的研究文獻不斷涌現，但遺憾的是幾乎沒有從軟法視角的研究，即使有少量協商民主法治化主題的文獻也對社區軟法少有觸及。[12]基于軟法在內生性結構上的利益多元主義和協商民主精神以及效力上的非強制性，其與社區協商民主之間具有極強的相容性。[13]

二、濟南市社區協商民主的實踐及瓶頸

（一）濟南市社區協商民主的制度探索

濟南市自2015年開始試點社區協商民主，每個區縣確定兩個試點社區。2018年初，筆者對這些試點進行了逐一走訪調研。以濟南市的調研情況為素材，對如何實施社區軟法，推進社區協商民主的規范化發展予以初步探索。

從調研情況看，濟南市的社區協商民主取得了較好成績。各區縣普遍重視協商民主工作，由組織部門或民政部門出臺實施方案，將協商民主工作作為基層治理的重要內容予以推進。各區縣紛紛搭建協商平臺，在明確協商主體、規范協商內容、健全協商程序、落實協商成果方面進行積極探索。

總結目前各區縣的實踐，其中具有共性的做法簡述如下：一是建立協商平臺，即社區成立協商議事會。議事會是社區協商民主的制度平臺，主要成員為社區黨委書記、居民代表、監督委員會成員、轄區相關單位代表、“兩代表一委員”和退休老同志等，同時根據協商事項涉及的問題，還會邀請相關利益方、政府機關和有關專家。二是健全協商機制。各試點社區普遍建立了較為規范的協商議事流程。以長清區文昌街道為例，其建立了“三四三”協商機制，通過“三法征民事”（干部問事、群眾說事、成員提事）、“四步促民決”（黨支部篩選議題、議事會擬定方案、多方懇談求共識、全體表決定決議）和“三措促落實”（“兩委”督促抓實施、張榜公示保透明、建立檔案促規范）推進工作。三是建立相關協商議事規范。各社區普遍根據自身特點制定了相應的行為規范。這些規范涉及明確協商主體、協商議題范圍，協商程序，協商結果分類處理，協商決議監督落實等。四是協商形式靈活多樣。社區普遍遵循“大事大議，小事小議，急事立議，無事不議”原則，對于不同的協商事務采取不同的協商形式。這是由基層事務的復雜瑣碎和社區工作人員有限決定的。社區事務多，壓力大，面對千頭萬緒的事情，不可能任何議題都采取規范的協商流程，只能根據議題性質采取最經濟有效的形式協商。五是協商決議的執行獲得基層干部和社區居民的監督與支持。協商決議大多是涉及社區全體居民的公共事務，在執行中有時會遇到個別人的抵觸，比如小區停車和寵物飼養的規范管理等。對于個別不遵守規范的居民，社區工作人員通過不懈的溝通和有威望居民的積極努力都取得了良好效果，建立了和諧的社區秩序。

總之，在濟南市社區協商民主試點中，基層已經建立起了相對完備的規范體系，而且這些規范在執行中獲得了較好的遵循，這些成果得益于基層黨委領導下干部們的不懈努力和社區居民、駐區單位、社會組織等的大力支持。

（二）濟南市社區協商民主探索中的瓶頸

在調研中筆者發現，在推進協商民主過程中，社區軟法的實踐深受整體環境的影響，這一環境既包括人文社會環境，更主要的是政治和行政構成的制度環境。總體而言，社區在推進軟法中面臨內外雙重制約。

⒈內在制約。⑴社區領導班子是決定社區軟法實效的首要條件，這一點在所有社區的走訪中都被重點提及。無論是一直先進的社區還是后來居上的社區，都是因為有一個領導力強的黨委班子尤其是黨委書記，社區各項工作才得以有序推進并取得優異成績。但是，優秀干部總是稀缺的。在工作開展并不順利的社區，缺乏強有力的黨委班子，缺乏帶頭人，往往是首要原因。同時，對于社區黨委領導班子來說，其對協商民主的認識也至關重要。有些干部已經認識到社區協商民主平等參與、理性溝通、達成共識的重要性，但依然有不少干部還僅僅是從傳統群眾工作路線角度認識協商民主，對其中的現代民主元素認識不深不透。對于開展協商民主工作，有的黨委班子確實已經建立起了相關制度，承擔起了推動社區軟法的責任，但有的地方還僅是把開展協商民主作為一項普通工作來看待。這種認知差異導致了社區黨委班子對于推進協商民主工作的重視程度不同。⑵社區居民對社區事務參與度低。雖然參與度低是社區協商民主普遍面臨的困境，而且表現得尤其突出。協商民主是在參與主體平等協商基礎上達成共識的過程，需要協商主體的積極參與和理性溝通，需要對參與規則充分尊重和高度自律。而目前我國社區居民在積極參與和理性溝通兩方面都明顯缺乏，在對規則的尊重和自律方面也奉行“功利主義”，因此，這些不利因素影響協商民主在社區的順利開展。

⒉外在制約。⑴駐區單位與社區的共建共商機制不完善。資源瓶頸是制約社區建設的關鍵，而駐區單位具備各種對社區建設有價值的資源。現有做法一般是憑借社區主任個人或社區工作人員的熱情來贏得駐區單位的支持，這種缺乏制度保障的資源支持難以保證長久持續，現有區域化黨建中也沒有對駐區單位參與社區協商的要求。如何調動駐區單位與社區共建共商還缺乏行之有效的推進機制，直接影響了某些協商議題的協商效果，也間接影響了社區軟法的實效。⑵上級部門對社區協商民主的支持有限。主要體現在某些社區協商事項會涉及上級部門的相關職能，需要相關單位給予支持。比如交通微循環、社區早餐點、社區菜市場以及社區網格化的建設質量等。這不是社區居委會或者街道辦事處能夠獨立完成的，往往需要區委區政府乃至市委市政府相關部門的政策支持。⑶社會組織和社工專業性不足。社會組織和社工是社區建設中的重要力量，也是社區協商民主建設中的關鍵“一元”，但目前的社會組織和社工還不足以成為這多元協商中的“一元”，主要是由其專業性不足導致的。很多社區反映社工難以完成其承接的專業任務，或完成質量不高，這就大大降低了社會組織參與社區協商的價值。

綜上，在調研中發現，除了社區在協商民主的具體工作中完善協商程序和貫徹群眾路線之外，還需要上級黨委和政府的全面支持，這樣才能將社區協商民主工作落到實處。

三、社區協商規范的軟法之維

（一）社區協商規范的軟法屬性

法的創制是法律治理的源頭，創制過程直接決定了法律自身的“品質”。國家“硬法”往往規定了嚴格的法律制定程序，也是國家法被稱為“硬法”的原因之一。軟法的創制則具有明顯不同的多樣性，表現出極強的彈性特質，“法律慣例多半源于約定俗成，公共政策多半要經過多方協商，專業標準多半依靠確認或者認可， 自律規范多半屬于共同體的‘自產自銷”。[14]而社區軟法屬于典型的“基層群眾性自治組織”的內部規范，故社區軟法的創制主體應是社區自身。

我國《城市居民委員會組織法》第十五條規定：“居民公約由居民會議討論制定，報不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關備案，由居民委員會監督執行。居民應當遵守居民會議的決議和居民公約。”如果社區協商規范是“居民公約”則必須履行“居民會議討論制定”和“備案”程序，未履行程序則不能認定為“公約”。從調研情況看，社區的協商民主規范主要是由居委會自行制定，或與街道辦事處一起制定，它們更多是社區居委會的一種工作規范，這種工作規范顯然不是“居民公約”。那么，居委會自身的工作規范可以是軟法嗎？筆者認為可以認定為軟法。首先，這種工作規范具有明顯的規范性特征。協商程序是協商民主的重要組成部分，直接關系到協商的成敗，對于社區建設具有重要意義，雖然這些規范在專業性上無法與法律相比，但其對于協商主體、協商內容、協商流程等的規范性不言而喻。其次，這種工作規范是在上級行政規范性文件指導下，各社區自行制定的，符合自治精神，可以認定為社區自治性規范內容之一。自治性組織的內部章程、規定等是軟法的重要淵源之一，因此，雖然其不是”居民公約“，但社區居委會制定的協商民主規范也可視為軟法。

（二）社區協商規范的法治精神

社區協商規范的內容主要涉及“協商主體、協商內容、協商程序”。濟南市各試點社區基本形成了較為完善的協商規范體系，對于協商的各個環節都有相應的規范性要求。基于社區事務的特點和基層黨委對于協商民主的理解不同，各社區協商規范內容存在一定程度的差異。有的社區制定了“協商民主議事會自治章程”“協商民主議事會議事規則”“協商民主議事原則”等文件，對于協商平臺、協商主體、協商內容、協商程序、協商決定的執行均建立了較為完善的規范體系；有的社區則僅是將協商的大致流程進行了公示，并沒有形成完整的規范體系。

⒈關于“協商主體”。在普遍搭建協商平臺的前提下，協商主體一般包括：街道黨工委（辦事處）、社區黨組織、居民委員會、駐區單位、社會組織、業主委員會、物業服務企業和當地戶籍居民、非戶籍居民代表以及其他利益相關方。有些社區還將專家和相關職能部門也列為第三方協商主體，以增強協商的專業性和可行性。從涉及范圍看，已經涵蓋了所有可能涉及的利害群體以及第三方專業人士，既體現了民主性，也體現了科學性。這說明社區協商事項的協商主體不僅涉及社區居民，往往因協商問題的復雜性而牽涉多個部門。

⒉關于“協商內容”。各社區對協商議事內容的規定存在較大差異，如有的社區協商議事范圍是“五議五不議”：“五議”為公共事務、公共矛盾、涉及公共秩序管理、公共設施的建設管理、本轄區管理權限內的其他重大事項；“五不議”為涉及黨的政策和國家機關制定的相關法律法規以及有明文規定的事情不議、上級黨委和政府有明文規定的事項不議、經居民會議審議的事項不議、明顯帶有歧視不公正的事項不議、屬于個體矛盾糾紛的事項不議。有的社區協商議事范圍是“三議三不議”：“三議”是上級黨委和政府的方針政策在社區的貫徹落實舉措、需報上級黨委和政府事關社區發展的重大規劃以及重大建設項目、社區內部居民和各類社會組織提出的關于社區發展以及居民利益的重要事項；“三不議”是違反法律法規的事項、存在嚴重分歧和缺乏協商基礎的事項、有較明顯歧視和不公正的事項。此外，有的區委區政府在其出臺的有關規范性文件中還對轄區的所有社區協商事項進行了統一規定，比如歷城區在2017年出臺的《關于加強村（社區）協商民主工作的實施意見》文件中對社區協商內容作出了如下規定：⑴城鄉經濟社會發展中涉及當地居民切身利益的公共事務、公益事業；⑵當地居民反映強烈、迫切要求解決的實際困難問題和矛盾糾紛；⑶黨和政府的方針政策、重點工作部署在村（社區）的落實；⑷社區黨組織群眾工作專項經費的使用，農村財務開支、公益建設、集體經濟、產業發展、“三資”管理使用等涉及村（居）民利益的重要事項；⑸法律法規和政策明確要求協商的事項；⑹各類協商主體提出協商需求的其它事項。

從上述規定的具體內容看，協商事項主要圍繞兩大主題：一是社區中的公共事務，二是上級工作在基層的落實。這是社區工作“自治性”和“行政性”在協商事項中的體現。目前，社區工作規范主要處于居委會的內部規范層面，還沒有進入“居民公約”層面，其社區的“公共性”和“自治性”還存在不足之處。從規范性角度看，社區工作規范還處于較為粗疏階段，其“粗疏性”體現為社區工作復雜多變特點下的“簡約化”處理，是否需要向清晰和規范方向發展仍有待進一步探討。

協商議題本身的“合法性”也在社區軟法中有所體現。由于社區協商中專業性不夠或者利益驅使，可能會出現議題內容違法的情況，比如侵害少數群體正當權利等。在調研中發現，濟南市基層干部和公眾普遍具有較強的法律意識，對于協商議題范圍的確定一直堅持“合法性”原則。雖然有些社區的議題范圍中沒有“不合法的事項不議”的規定，但在實際操作中，此類議題難以通過黨委的審查，也會在協商會議中有相關專家提出質疑。

⒊關于“協商程序”。“正義不僅要實現，而且要以人們看得見的方式實現”，[15]這句英美司法諺語已經從司法程序擴展到所有公共程序，我國的社區協商民主也受其影響。

濟南市的每個試點社區都認真制定協商議事程序，大多數社區的協商議事程序主要規范協商議事流程和協商議事方式。協商議事流程主要包括：意見征集、議題確定、協商議事、黨委審核、落實（督促）反饋、結果評估（公示）等；協商議事方式主要包括：線上議事和線下議事，線上有熱線電話、微信群、QQ群等，線下可通過樓道長、網格長，社區干部，議事會成員等深入群眾進行對話。應該說，從規范的角度來講，社區協商民主已經制定了比較健全的協商程序，既體現了基層黨委的宏觀領導，也體現了社區居民的民意匯聚，還體現了現代治理的多元主體參與。在全過程中，程序的公正性和公開性也貫穿始終。社區協商民主的程序規范已經達到了比較好的程度，充分地體現了程序公正的基本要求。

（三）社區軟法的執行

軟法的效力一直是備受詰責的地方。因其不具備國家強制力，所以軟法在實施中的確定性、執行力、拘束力均難以保障，不禁引起人們對軟法概念的質疑。[16][17]現有研究認為，軟法通過利益導向機制產生了拘束力、確定力、實現力、保護力等效力，[18]通過物質類引導性資源、精神類引導性資源和方式方法類引導性資源對軟法實施進行保障。[19]軟法在社區的實踐一再展示其在基層治理中的價值，只要具備合適的基本條件，社區軟法將產生比之國家硬法更加深遠的影響。軟法對社區具有先天的適應優勢，它能克服硬法的僵化和復雜，以更靈活和簡約的姿態滿足基層干部和群眾對于社區治理的需求。

在調研中發現，協商決議的執行主要依靠基層黨委的維護和監督，同時，大多數居民的支持也是社區協商民主制度得以順利開展的重要前提。在協商程序中，議題的確定和協商的過程是前期最具挑戰性的。社區工作中往往面臨各種問題，居民訴求也是復雜多變，在多樣化的訴求中，居委會需要根據國家法律政策和自身能力甄別出具有可行性的協商議題。在議題確定進入實質協商程序后，則因為居民意見存在分歧又需要不止一次召開協商會議。在此之中，協商方式除了正式協商會議外，“上門協商”也發揮著重要作用。對于某些呈僵持狀態的協商議題，居委會和街道黨委成員“上門協商”往往成為化解僵局的重要一環。在形成協商決議后，對于決議的落地實施，則需要基層干部監督到位。對于公共設施建設，需要基層干部監督施工單位的施工質量和資金的使用；對于公共事務的執行，如文明遛狗等，需要全體居民自律；對于個別未遵守協商決議的居民，需要社區干部以個別溝通的方式來實現協商決議的貫徹落實。

基于上述分析可以看出，對社區軟法實施效果產生較大影響的因素主要有如下幾個方面：一是基層干部的綜合素質在大多數社區具有決定性意義。社區協商民主的各個環節，從制度制定到執行落實都有賴于社區干部的綜合素質和工作熱情。二是上級政府對于社區協商民主的支持力度。區域化黨建的進一步推行促使社區駐區單位開始主動融入社區建設，類似的支持性舉措對于協商民主的實效將產生深遠影響。三是社區協商民主規范化建設的質量是直接決定協商質量的重要因素。如有的區政府對于社區干部就如何召開協商會議進行專項培訓，有的社區就如何召開協商民主會議形成“先表明立場后發言、不跑題、不打斷、不攻擊”等社區規范。

四、推進社區協商民主的策略

針對調研中所反映出的各種問題以及來自社區的實踐經驗，筆者從改善社區內外整體制度環境的角度出發，提出如下建議：

（一）創新黨建推進機制

黨建工作不僅提供思想和組織保證，還是做好基層工作極為重要的抓手。黨組織通過創新黨建工作思路，可有效調動社會資源投入社區治理。筆者在上海學習時了解到，上海在社區建設中貫徹“三張清單”制度，即資源清單、需求清單和項目清單。資源清單是基層黨組織能夠聯系到的各種資源，需求清單是社區居民存在的各種需求，項目清單是黨組織通過項目制將現有資源對接居民需求。需求清單的工作重點是對社區居民需求的有效收集和整理，項目清單主要是做好資源與需求的對接，這兩項工作都是通過加強社區內部管理來完成的，資源清單則更多依賴各駐區單位對社區資源的投入意愿。因此，在加大基層黨組織工作力度的同時，需要創新黨建制度。其中，區域化黨建是一個較好的思路。

所謂區域化黨建，是指在城鄉經濟社會結構轉型和城鄉一體化的背景下，按照區域統籌理念，運用現代管理科學和信息科技手段，在一定的區域范圍內，統籌設置基層黨組織，統一管理黨員隊伍，通盤使用黨建陣地，形成以街道黨工委為核心、社區黨組織為基礎、其他基層黨組織為結點的網絡化體系。[20]區域化黨建突破了傳統單位制黨建的封閉性，通過屬地管理和區域化整合來重新調配社會資源，強調運用溝通協商、社會關懷和利益協調等社會化的方式。[21]目前，區域化黨建中對駐區單位參與基層協商的要求還不夠嚴格，駐區單位積極性不高，認為社區協商不是自己份內事務，耽誤時間和精力，還不出成績。通過完善黨建機制，在駐區單位參與社區黨建的具體內容中可以加入參與社區協商民主事項，如對于社區共建中投入多少人力和資源，幫助解決了什么問題等。這里面又可以分為本地駐區單位、外地駐區單位和商業機構，分類要求，合理化共享資源。對于商業機構，如果參與社區共建會從政府獲得哪些優惠；對于本地駐區單位，則設置科學詳細的參與社區共建的項目；對于外地駐區單位，則根據單位具體情況，先摸底再制定合理措施。

（二）提升網格化治理質量

網格化治理是當前社區治理的基本趨勢。進入新世紀以來，為適應社會的發展，基層政府開始推廣“網格化管理”，其在加強社會風險防控，提高管理效率，維護基層穩定方面發揮了重要作用。但“網格化管理”重風險防控輕公共服務，重政府主導輕多元參與，不符合服務型政府轉型的需求，而網格化治理則能較好克服這些弊端。

網格化治理的優勢就是能夠將治理資源下沉到社區并實現有效整合。在調研中發現，對社區協商民主而言，網格化治理依然還有很大的提升空間。首先，加強網格員制度建設。網格員制度是網格化治理的基礎制度，其建設質量關乎治理質量。社區協商實踐也大量借助網格員的信息收集功能，但是各區縣對網格員的管理模式并不統一，有專職的，有兼職的，還有志愿的；有的是小區居民，有的是外聘人員，而且各區縣對網格員的工作要求也不規范，總體還處于粗放式管理階段。因此，需要制定工作規范并嚴格考核，以此提升網格員管理能力和水平，進而為社區協商民主提供及時準確的社情民意。其次，加大網格內的資源整合力度，助推社區協商民主的實現。現有網格雖然對各部門的職能和人員進行了一定整合，但整合力度有限，因此，應進一步明確網格化對社區的服務職能，加大資源整合力度，以提升網格化治理質量。

（三）培育和引入社會組織

社區社會組織是社區治理中的重要角色。它不僅有利于整合多方資源、預防和化解社區矛盾糾紛，也有利于協助基層黨組織在城鄉社區治理中拓寬治理渠道。近些年來，我國社會組織建設取得了長足進步，但與社區需求和政府職能轉變的步伐相比，發展依然緩慢，急需在以下兩個方面加強社區社會組織建設：一是大力扶持社區急需的社會組織。社區社會組織的發展不僅體現在數量上，更體現在質量上。比如社區中大量存在的是以退休老人為主的文娛類組織，慈善類和公益類社會組織數量有限，能提供的慈善幫助和公益項目也無法滿足實際需求，社區中的失能老人和殘疾人難以獲得有效幫助。對于此類社區迫切需求的社會組織應該大力發展。二是合理引入外地社會組織補充本地需求。比如濟南市中區舜園社區就引入北京的社會組織幫助建立協商民主制度。這既有利于社會組織資源的全國性流動，也有利于發達地區成熟社會組織對其他地區的支持。

（四）培養和吸引社區人才

首先，社區工作人員應該接受全面系統的專業培訓。可以通過聘請專家講課、實地觀摩學習等方式提升基層干部社區管理和服務能力。同時，培訓需要資源的投入和上級的協調，需要建立長效機制。其次，拓寬社區工作人員晉升的通道。人才匱乏是社區建設的一大瓶頸，破解的有效辦法就是拓寬社區干部的晉升通道，以提升社區工作的吸引力。上海市正在探索的“社區工作者職業化體系”值得借鑒。2014年，上海市頒布了《上海市社區工作者管理辦法（試行）》〔滬委辦發[2014]47號〕，嘗試拓寬社區工作者的職業通道，明確規定“暢通優秀社區工作者進入黨政機關、 事業單位的通道，鼓勵其參加各類競爭性選拔，并在同等條件下優先錄用；鼓勵黨政機關、事業單位根據崗位需要，通過公開招聘、競聘、調任等方式，有計劃吸納優秀社區工作者；定期安排社區工作者輪崗交流、實踐鍛煉和教育培訓，不斷提高其履行職責、服務群眾、解決問題的實際能力；加大從優秀社區工作者中發展黨員、選拔人才的力度，積極推薦其擔任各級黨代表、人大代表和政協委員。”這些有力措施已經開始吸引大批青年人才投身社區事業之中。

（五）增強社區居民協商能力

協商民主的實踐成效有賴于公眾的成熟和理性，[22]社區軟法同樣需要居民的積極參與和理性溝通。一是基層黨組織通過黨員聯系群眾、發動群眾，發揮黨員的先鋒模范作用，把黨員培養成協商骨干，破解居民參與度不高的難題。二是在社區協商實踐初期，居委會可以通過各種激勵措施吸引居民參與，通過發現和培養社區意見領袖帶動居民參與，通過大力宣傳鼓勵居民參與。三是建立居民協商能力培訓機制。在協商實踐展開階段，居民如何有效表達訴求、參與協商的各方代表如何進行協商、如何達成共識等協商能力的提升對于協商民主的深化至關重要。

（六）建立多級跨部門協商聯動機制

在調研中，濟南市的多數社區要求建立包括街道辦事處、區政府和市政府職能部門參加的協商聯動機制，以破解社區因權威性不足難以組織協商的難題，這在很多社區協商議題中都有所體現。比如社區早餐點的設立就需要與工商局、城管局等單位協商溝通，社區微循環需要與交警和民政等部門溝通，社區停車難更是需要與駐區單位協商能否開放夜間車位，而安全問題需要與公安等部門協商。所有這些社區治理中的民生問題都是居民反映強烈而單靠社區根本無法解決的難題。因此，建立多級跨部門協商聯動機制是基層社區的強烈要求和愿望。

筆者曾經到上海、杭州和成都調研基層協商民主建設，各地對于基層治理基本上都秉承“整體性治理”理念，對復雜的“條條”關系從“塊塊”上進行整合。如成都市成立了市委城鄉社區發展治理委員會，將分散在組織、民政、財政、住建等40余個部門的職能統籌起來。杭州市原來62個單位有權對基層進行考核，現在將考核全部整合到民政局，市政府設立“96345”民生服務熱線，專門處理基層解決不了的各種問題。上海市早在2014年就出臺專門針對基層治理的“14號文件”，并與之配套6個文件，對基層治理進行頂層設計。各地開展的協商民主實踐都取得了良好效果，這些經驗對濟南市建立多級跨部門協商聯動機制具有極大的借鑒作用。協商聯動機制是真正做好協商民主的重大舉措，其可以將基層民生訴求以協商民主的方式傳遞給政府相關部門，是群眾有序政治參與的創新，必將會對我國地方服務型政府建設產生深遠影響。

【參考文獻】

[1]姜明安.完善軟法機制，推進社會公共治理創新[J].中國法學，2010，（05）；沈巋.分散和團結：軟法參與社會治理的效用向度[J].現代法治研究，2016，（01）.

[2]（法）Francis S.The effective of European community law：institutions，process，tools and techniques[J].Modem Law Review，1993，（01）.

[3]羅豪才，畢洪海.通過軟法的治理[J].法學家，2006，（01）.

[4]姜明安，軟法的興起與軟法之治[J].中國法學，2006，（02）.

[5]宋功德.公域軟法規范的主要淵源[A].羅豪才.軟法與公共治理[M].北京大學出版社，2006.

[6]劉祖云，孔德斌.鄉村軟治理：一個新的學術命題[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2013，（03）.

[7]陳光.社區治理規范中軟法的形式及定位[J].廣西社會科學，2013，（09）.

[8]李萍.論我國城市社區體育的軟法之治[J].山東體育科技，2014，（05）.

[9]郝建.城市社區軟治理破題[J].人論論壇，2014，（07）.

[10]陳光.論社區治理中軟法與硬法的關系及銜接[J].甘肅政法學院學報，2013，（04）.

[11]潘愛國.論城鄉社區建設中的硬法、軟法綜合規制[J].金陵法律評論，2014，（01）.

[12]楊中艷.基層協商民主法治化的建設路徑探析[J].云南社會科學，2016，（02）.

[13]廉睿，衛躍寧.由“硬法之維”到“軟硬混治”——中國法治進程中的軟法資源及其運作路徑[J].學習論壇，2016，（04）.

[14]羅豪才、宋功德，認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐[J].中國法學，2006，（02）.

[15]陳瑞華.看得見的正義[M].北京大學出版社，2013.

[16]魏武.冗余的軟法[J].行政法學研究，2008，（02）.

[17]楊海坤，張開俊.軟法國內化的演變及其存在的問題——對“軟法亦法”觀點的商榷[J].法制與社會發展，2012，（06）.

[18]江必新.論軟法效力——兼論法律效力之本源[J].中外法學，2011，（06）.

[19]方世榮，論公法領域中軟法實施的資源保障[J].法商研究，2013，（03）.

[20]陰群.什么是區域化黨建[N].學習時報，2011-10-10.

[21]唐文玉.區域化黨建與執政黨對社會的有機整合[J].中共中央黨校學報，2012，（01）.

[22]黃銳波.重申公共理性：協商民主視野下的公民德性觀[J].深圳大學學報（人文社會科學版），2017，（02）.

（責任編輯：劉 鵬）

Abstract：Grassroots deliberative democracy is a key task in China's current grass-roots governance.Soft law is highly compatible with it because of its unique multi-pronged interest's structure，consultative communication，and non-mandatory enforcement.The development of grass-roots soft law is an effective measure to promote the standardization and in-depth development of consultation democracy at the grass-roots level.At present，China's grass-roots communities face multiple internal and external bottlenecks in advancing the negotiation of soft law，specifically manifested in the scarcity of outstanding cadres，low level of residents' participation，incomplete co-construction mechanisms for resident units and communities，and the consultation of democracy among the higher authorities with grass-roots units.Support is limited，social organizations and social workers are not professional enough.From the perspective of improving the systemic environment within and outside the community as a whole，feasible strategies for promoting the construction of grassroots consultative democracy soft law include innovating the party's assessment mechanism，improving the quality of grid governance，nurturing and introducing social organizations，training community staff，and nurturing community residents，negotiate capabilities and establish a multi-level negotiation linkage mechanism.

Key words：community soft law；deliberative democracy；community governance；consultation linkage