完善軍隊法律顧問制度探討

摘 要 近代以來，世界主要軍事強國逐漸認識到，在軍事行動中能否占據法理和正義的制高點，打好“法律戰”，對于國家的戰略來講至關重要，因此各國都開始完善軍隊法律顧問制度，從傳統的“為官兵提供法律服務”向“為部隊建設和軍事行動提供法律保障”轉變。1985年2月，海軍在司令機關設立了一名專職軍事法律顧問，標志著我國軍隊法律顧問的開始。在這33年里，我國的軍隊法律顧問制度建設有了長足的進步，取得了矚目的成就，然而，也暴露出一些問題，值得我們深思。

關鍵詞 軍隊 法律顧問 “法律戰”

作者簡介：周運鵬，武警工程大學武警內衛專業碩士研究生，研究方向：武警法學。

中圖分類號：E26 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.063

一、軍隊法律顧問制度目前存在的問題

（一）軍隊法律顧問數量少，配備不均衡

美軍有現役軍事法律顧問4600名，約占美軍編制總員額的千分之三；俄羅斯武裝力量編有受過高等法律教育的軍事顧問2000多名，約占俄軍編制總員額的千分之一點七；澳大利亞軍隊總共5萬人，卻有軍事法律顧問600多人，約占澳軍編制總額的千分之十一。 這和我軍形成了鮮明對比，根據2016年《當代中國依法治軍發展報告》分析數據指出，2015年全軍共有法律顧問268個。軍隊法律顧問呈現規模小、整體數量不足的現狀，已經不能適應軍事法治建設和實現強軍目標的需要。

軍隊法律顧問配備不平衡是法律顧問制度面臨的又一重大問題：

1.從設立面上來看，軍隊法律顧問大多設立在機關，一線作戰單位和部隊并沒有配置足夠數量的法律顧問。事實上，最迫切需要法律建議和咨詢的往往是一線部隊和單位，他們面臨的關系復雜、問題嚴峻、情況多變，需要更多的法律顧問提供法律保障。

2.從設立層級來看，軍隊法律顧問最低設置在師旅一級，團以下單位沒有設置，而且師旅級及其以上單位一般只設有一名軍隊法律顧問，設置不合理，不能滿足基層部隊對法律保障的需要。一方面，即使師旅級及其以上單位設置了軍隊法律顧問，但一名數量是遠遠不夠的；另一方面，將法律顧問設置在師旅級以上，并不能很好的為師旅級以下部隊和單位提供法律保障。

3.從設立對象來看，由于我軍長久以來以陸軍為主導的傳統，導致陸軍法律顧問占據了全軍法律顧問人數的大部分比例，海軍和空軍人數很有限。然而，進入21世紀，制海權和制空權的國際斗爭愈演愈烈，已成為軍事斗爭的前沿。在局勢發生變化的情況下，用傳統的眼光審視不斷變化的新局勢，人員配置不均衡這一缺陷將會暴露無遺。

（二）軍隊法律顧問職能發揮不充分

不可否認的是，自從軍隊法律顧問成立以來，取得了一些顯著的成就，已經成為一支推動部隊發展建設，促進部隊安全穩定的重要力量。但現行的軍隊法律顧問職能發揮還不充分，主要表現在：

1.軍隊法律顧問缺乏相對的獨立性和系統性，特別是部分領導干部和機關法律意識不強，導致部分法律顧問在其位而未能履其職。

2.長期以來，軍隊法律顧問制度缺乏系統科學的準入制度，未能形成軍隊法律顧問的管理體制和有效的評估考核機制，導致軍隊法律顧問的法律素質層次不齊。

3.理念未能及時更新。在世界軍事革命中，法律對提升軍事戰斗力的作用日益明顯，美國、俄羅斯、英國等軍事大國經過戰爭軍事實踐和改革調整，先后完成職能轉變，從傳統的“為官兵提供法律服務”拓展到“為部隊軍事行動提供法律保障”，有力促進了軍事能力和作戰能力的提升。目前，我國的軍隊法律顧問工作更多還是在軍事訴訟、解決官兵涉法問題上，未能實現職能的轉變。

（三）軍隊法律顧問缺乏完善的法律體系作保障

“法者，治之端也”，完善的法律體系不僅是軍隊法律顧問得以設立的依據，也是其履職盡責的基本遵循。當前，我國對于軍隊法律顧問的相關立法主體、立法權限、法律顧問的任職資格、選拔設置、管理運行、權限職責等都沒有明確的規定，實踐中往往也是通過借鑒地方部門法律顧問的經驗，來彌補軍隊法律顧問制度的空白，成為阻礙其發展的瓶頸。

二、完善軍隊法律顧問制度的必要性

（一）是推進依法治軍的必然要求

十八大以來，軍隊法治建設進入全面發展的歷史新時期，關于推進依法治軍的各項新制度、新舉措紛紛出臺。《中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確指出：“建立軍隊法律顧問制度，在各級領導機關設立軍隊法律顧問，完善重大決策和軍事行動法律咨詢保障制度”。一支現代化軍隊必然是法治軍隊，深入推進依法治軍是全面推進依法治國戰略總布局的重要組成部分，而軍隊法律顧問制度又是中國特色軍事法治建設的重要元素，深入推進依法治軍的每一個環節、每一項措施都需要軍隊法律顧問作保障。因此，設立軍隊法律顧問不僅是依法治軍的必然要求，而且是對依法治軍舉措的重要貫徹。

（二）是維護我國海外利益的必然選擇

海外利益是國家利益的延伸。2014年底召開的中央外事工作會議中，習主席提出：“要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度”。這些年來，隨著中國“走出去”戰略和“一帶一路”建設的大力推進，其海外利益規模和空間得到空前的拓展。我軍執行多樣化軍事任務日益增多，維和護航、遠洋訓練、、聯合軍演、海外撤僑已經成為常態。由于海外軍事行動的政治性、全局性、涉外性、敏感性都比較高，所以需要一批懂法律問題的人來處理，如果處理不當，不僅會使國家在外交戰略中陷入被動，而且會引發一系列不良的連鎖反應，嚴重損害國家的海外利益。

（三）是建立世界一流軍隊的必經之路

縱觀世界軍事強國的發展歷程，我們可以發現，為部隊設立軍隊法律顧問，是世界大國普遍和成熟的經驗。在美國，國防部一級專門設立負責立法事務的助理國防部長，同時還設有一名國防部法律顧問；參謀長聯席會議主席下設有一個法律顧問辦公室；海軍部有立法事務辦公室、法律總顧問辦公室、司法特別助理、立法支援特別助理；空軍部設立立法聯絡局、法律總顧問、軍法局；陸軍部專門設立一名副部長級的聞之法律顧問；此外，各軍種的參謀機構中設有軍法參謀，在軍法部門中還設有專門的國際法和作戰法部門，其最終目的是為部隊的行動提供法律保障。海灣戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭的軍事行動中，美國組織的法律顧問更深入、更充分地參與軍事行動，在對事關武力運用的合法性，作戰方法和手段的選擇、攻擊目標、戰俘處理，以及與東道國、國際組織和宗教組織等涉及國際法方面的問題進行充分細致的論證，極大地減少了美軍作戰阻力。在英國，將軍法顧問設立在國防部和陸海空三軍，國防部和皇家海軍設有軍法總署，其主要任務是對軍事立法事務提供法律建議，并且對國防部或各指揮部提出的法律問題提供法律服務。在法國，長期以來致力于完善軍事法律機構，建立比較全面的法律顧問制度，法國國防部、陸軍各部機關和部隊都設有法律咨詢機構。在德國，設有專門的法律顧問，德國國防部下設有管理和法律司，負責軍隊的法律顧問工作，同時還規定，各級指揮部門的負責人在一些涉及法律的問題上，必須聽取法律顧問的意見。實踐證明，各國如此重視軍隊法律顧問，是經歷多次戰爭和沖突中總結出來的經驗和教訓。 軍隊的法治化就是戰斗力，只有懂法、守法、用法的軍隊，才能在戰爭中始終保持不敗之地。

三、完善軍隊法律顧問制度的幾點思考

（一）立足當下，解決急需問題

完善軍隊法律顧問制度并非一蹴而就，需要大量的實踐和論證，但這需要大量的時間。目前，我國國際形勢面臨重大挑戰，南海問題、釣魚島問題、中印邊境問題、臺灣問題等一系列熱點問題時刻充斥著我們的神經。因此，我們要在推進軍隊法律顧問不斷普及的情況下，著重關注重點地區和重點方向，立足當下，解決急需問題。如在航母上配置懂法律的軍事人才，建立法律顧問團隊。這樣一來，不僅可以減少不必要的摩擦沖突，而且可以爭取法理上的主動權。

（二）夯實人才儲備，加強軍隊法律顧問人才的培養

人才隊伍是軍隊法律顧問的重要保障。要致力于全軍法治教育的普及，重點抓住軍事院校法律人才的培養，將法律課程納入到軍事課程學習中去。同時，要適應國際發展形勢，探索軍事法律人才培養模式，在原有的基礎上，建立軍隊法律職業培訓機構，加大優秀軍事法人才的培養力度，夯實軍事法律人才的選拔基礎。要緊緊圍繞強軍目標的任務，堅持公開、民主、競爭、擇優的用人導向，暢通法律顧問的上升渠道，保證軍隊法律顧問的質量。要推進軍民融合，構建軍地法律人才的任職和交流平臺，將地方成熟的法律人才培養機制，引入部隊中來。

（三）盡快出臺《軍隊法律顧問法》

截至目前，我軍法律顧問的任務主要由軍隊律師和學者承擔，盡管取得了一些顯著的成績，但現行的律師制度并不能滿足當下的軍事需要，原因之一就是軍隊律師法規的不完善。盡管《律師法》規定國務院和中央軍委制定軍隊律師管理的具體辦法，但是迄今為止，我國尚未出臺正式的軍隊律師法規。其次，軍隊法律顧問編制體制不健全，對軍隊法律顧問的來源、崗位設置和管理體制都需要法律法規加以明確。最后，軍隊法律顧問的職責權限沒有詳細的規定，不利于軍隊法律顧問做到有法可依、有章可循。我國目前還沒有一部正式的《軍隊律師法》，更沒有《軍隊法律顧問法》，規范性、系統性、強制性不夠，這是構建軍隊法律顧問制度的一大難題，急需盡快出臺《軍隊法律顧問法》等相關法律法規加以解決。

（四）軍事訓練的實踐促進軍事法律人才的培養

設立軍隊法律顧問的目的，主要是為部隊的決策提供意見和咨詢，這就要求法律顧問本身具備很強的部隊法律實踐。然而，現實卻是理論和實踐相分離，懂得軍事法律的人才沒有部隊實踐經歷，而有豐富部隊閱歷的卻不懂軍事法律，這也對軍隊法律顧問的設立帶來了極大的挑戰。因此，我們需要把法律運用作為一項內容放到一些日常訓練和重大演習當中，以此來提高軍隊法律顧問對于法律的運用能力。同時，將軍事行動納入到軍事院校的培養方案中，提高指揮官的法律素養，以軍事訓練的實踐促進軍事法律人才的培養。

四、結論

軍隊法律顧問制度就是無形的戰斗力，無時無刻都在影響著指揮官的決策和部隊的行動。鑒于此，世界各個軍事強國都是十分重視軍事法法律顧問的建設。而我國軍隊法律顧問起步較晚，發展尚不成熟，目前落后于一些發達國家。因此，有必要借鑒一些具備豐富軍事法律顧問制度經驗的國家，如美國、俄羅斯、英國、法國等，并結合我國的具體實踐，形成一套自己的軍隊法律顧問制度，從而為我軍建設和軍事行動提供法律保障。

注釋：

徐連躍.軍隊律師在未來戰爭中大有可為.長纓.2004（1）.

張朝輝.輪軍事法律顧問制度之構建.西安政治學院學報.2015（4）.