法治公安背景下交警涉案車(chē)輛管理研究

摘 要 涉案財(cái)物管理是落實(shí)中央產(chǎn)權(quán)保護(hù)要求的一個(gè)重要方面。本文通過(guò)調(diào)研，對(duì)S市交警部門(mén)涉案車(chē)輛管理的模式、場(chǎng)地、職責(zé)、信息化、處置措施等方面的一些問(wèn)題進(jìn)行分析。我們?cè)诜治霈F(xiàn)有法律法規(guī)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，提出了一些想法和建議。

關(guān)鍵詞 涉案財(cái)物 交警 車(chē)輛

基金項(xiàng)目：本文為2016年遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“全面深化改革背景下法治公安建設(shè)問(wèn)題研究”階段性成果。立項(xiàng)編號(hào)：L16BFX005。

作者簡(jiǎn)介：陳迪，遼寧公安司法管理干部學(xué)院法律系副教授，研究方向：憲法、行政法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.113

產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石，保護(hù)產(chǎn)權(quán)是堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的必然要求。中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年與2016年分別制定了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范刑事訴訟涉案財(cái)物處置工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》，為此公安部特修改了《公安機(jī)關(guān)涉案財(cái)物管理若干規(guī)定》。

交警部門(mén)暫扣的涉案車(chē)輛管理環(huán)節(jié)多、時(shí)間不確定、權(quán)屬?gòu)?fù)雜，事關(guān)廣大車(chē)主利益和人民群眾財(cái)產(chǎn)安全，加之群眾的物權(quán)意識(shí)和對(duì)公安機(jī)關(guān)管理水平的期望和要求越來(lái)越高，這些客觀(guān)上要求公安交警部門(mén)嚴(yán)格涉案財(cái)物的管理。

一、S市交警部門(mén)涉案車(chē)輛管理現(xiàn)狀

目前S市交警部門(mén)涉案車(chē)輛管理的依據(jù)是S市公安局交通警察支隊(duì)發(fā)布的《交警支隊(duì)涉案車(chē)輛管理和處置規(guī)定》。其中第二條明確規(guī)定所稱(chēng)涉案車(chē)輛，是指支隊(duì)各執(zhí)法單位在辦理行政案件和刑事案件過(guò)程中，依法采取強(qiáng)制措施扣留以及以扣押、勘察、先行登記保存、抽樣取證、追繳、收繳等方式提取或者固定的與案件有關(guān)、需要作為證據(jù)使用的車(chē)輛。

（一）涉案車(chē)輛管理的程序

1.依法扣留。扣押、扣留涉案車(chē)輛時(shí)應(yīng)認(rèn)真查驗(yàn)當(dāng)事人駕駛證、機(jī)動(dòng)車(chē)行車(chē)證、車(chē)輛特征等，仔細(xì)清點(diǎn)車(chē)內(nèi)物品，當(dāng)場(chǎng)開(kāi)具行政強(qiáng)制措施憑證，屬于刑事扣押的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)列《刑事案件扣押?jiǎn)巍贰?/p>

2.及時(shí)移交、妥善保管。扣留的涉案車(chē)輛嚴(yán)禁使用。交警在扣留車(chē)輛24小時(shí)內(nèi)應(yīng)將被扣留車(chē)輛交所屬公安機(jī)關(guān)交警管理部門(mén)，及時(shí)移交市局指定停車(chē)場(chǎng)。由停車(chē)場(chǎng)工作人員與辦案人員當(dāng)場(chǎng)共同檢查且確認(rèn)，由停車(chē)場(chǎng)工作人員填寫(xiě)一式二份登記表。

3.監(jiān)督管理。為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)停車(chē)場(chǎng)的監(jiān)督，交警支隊(duì)與暫時(shí)停放違法車(chē)輛和事故車(chē)輛的停車(chē)場(chǎng)簽訂責(zé)任書(shū)，堅(jiān)持進(jìn)出狀態(tài)相一致的原則，如在扣押中，造成車(chē)輛丟失、損壞的，停車(chē)場(chǎng)要給予賠償。建立檔案管理制度，對(duì)扣留的每一臺(tái)車(chē)輛建立了一車(chē)一檔。按一般程序處理的交通違法以及交通事故所扣留的車(chē)輛，要求做到車(chē)輛、臺(tái)賬、強(qiáng)制措施憑證、案件材料四統(tǒng)一。對(duì)涉案車(chē)輛實(shí)行動(dòng)態(tài)月報(bào)告制度，各大隊(duì)每月必須向支隊(duì)報(bào)送涉案財(cái)物登記、處置情況報(bào)表以及涉案財(cái)物明細(xì)表。將涉案財(cái)物的規(guī)范管理納入每月工作量化考核之中，每月進(jìn)行通報(bào)考核。

4.涉案車(chē)輛處置。一般情況下，在檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論確定后及時(shí)通知當(dāng)事人領(lǐng)取所扣押的車(chē)輛及其他物品。對(duì)符合法律規(guī)定條件的，由交警支隊(duì)上報(bào)財(cái)政部門(mén)將所扣押車(chē)輛送交有資格的拍賣(mài)機(jī)構(gòu)拍賣(mài)，所得款項(xiàng)上繳國(guó)庫(kù)；非法拼裝的機(jī)動(dòng)車(chē)予以拆除；達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)予以報(bào)廢；機(jī)動(dòng)車(chē)涉及其他違法犯罪行為的，移交有關(guān)部門(mén)處理。上繳的機(jī)動(dòng)車(chē)輛應(yīng)逐臺(tái)建立檔案，實(shí)行一車(chē)一檔。

（二）涉案車(chē)輛停放場(chǎng)地情況

S市交警支隊(duì)現(xiàn)有存放涉案車(chē)輛停車(chē)場(chǎng)15個(gè)，均為S市某清障運(yùn)輸有限公司提供。該公司為S市公安局保留的掩護(hù)型企業(yè)，由保安支隊(duì)負(fù)責(zé)管理，停車(chē)場(chǎng)場(chǎng)地由屬地公安分局免費(fèi)提供，場(chǎng)地維護(hù)費(fèi)用及管理費(fèi)用由保安支隊(duì)承擔(dān)，停車(chē)費(fèi)由交警支隊(duì)按照財(cái)政局核定的預(yù)算承擔(dān)。

二、S市交警部門(mén)涉案車(chē)輛管理中存在的困境

（一）管理模式問(wèn)題

現(xiàn)S市公安局涉案車(chē)輛管理實(shí)際上涉及兩個(gè)支隊(duì)：交警支隊(duì)和保安支隊(duì)。其中停車(chē)場(chǎng)由保安支隊(duì)負(fù)責(zé)管理，其他事項(xiàng)由交警支隊(duì)負(fù)責(zé)。這種情況不利于財(cái)政部門(mén)在車(chē)輛管理上進(jìn)行統(tǒng)一核算，同時(shí)造成多頭管理、人為增加程序環(huán)節(jié)、責(zé)權(quán)不清，不利于事權(quán)集中、簡(jiǎn)化程序，給涉案車(chē)輛日常監(jiān)管也帶來(lái)了困難。

（二）場(chǎng)地問(wèn)題

暫扣車(chē)輛在移交指定停車(chē)場(chǎng)之前要在基層大隊(duì)保存一段時(shí)間，基層大隊(duì)由于條件限制沒(méi)有專(zhuān)用的停車(chē)場(chǎng)所，扣留的機(jī)動(dòng)車(chē)大多數(shù)只能露天存放。有的被扣車(chē)輛因日曬雨淋，有的因管理不善而造成損壞。

15處指定停車(chē)場(chǎng)建設(shè)有先有后、設(shè)施有新有舊，由于為一家公司所有，停車(chē)場(chǎng)之間缺乏改善條件的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，一些舊的停車(chē)場(chǎng)存在設(shè)施老化、臟亂的現(xiàn)象。各個(gè)停車(chē)場(chǎng)之間負(fù)擔(dān)的車(chē)輛差距很大，造成不同行政區(qū)域管理不平衡問(wèn)題，部分停車(chē)場(chǎng)由于車(chē)輛過(guò)于集中而出現(xiàn)管理混亂、現(xiàn)場(chǎng)臟亂差、車(chē)輛損毀等情況。

（三）職責(zé)問(wèn)題

隨著人口、車(chē)輛的迅猛增長(zhǎng)，城市的各個(gè)角落都出現(xiàn)了各式各樣的“僵尸車(chē)”的身影。“僵尸車(chē)”，是指一部分長(zhǎng)期停在車(chē)位不動(dòng)、停在那里無(wú)人使用的車(chē)輛。這些車(chē)輛滿(mǎn)身灰塵，無(wú)人問(wèn)津，長(zhǎng)期不動(dòng)彈，故被人稱(chēng)為“僵尸車(chē)”。

S市的做法是不論“僵尸車(chē)”的停放場(chǎng)所，只要市民撥打報(bào)警電話(huà)，交警部門(mén)接到指令后都要前去處理。既牽扯了交警的大量精力，也出現(xiàn)一些不當(dāng)處置的事件。比如曾發(fā)生過(guò)車(chē)主因出國(guó)失聯(lián)，交警接警后在公示三個(gè)月后將車(chē)輛拍賣(mài)，后來(lái)車(chē)主前來(lái)索車(chē)的情況。

（四）車(chē)輛處置問(wèn)題

根據(jù)道交法規(guī)定，涉案車(chē)輛被扣留后，符合規(guī)定可以領(lǐng)取的，通知當(dāng)事人領(lǐng)取；但駕駛?cè)嘶蛘咚腥恕⒐芾砣?0日內(nèi)沒(méi)有提供被扣留機(jī)動(dòng)車(chē)的合法證明，沒(méi)有補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，或者不前來(lái)接受處理（簡(jiǎn)稱(chēng)“三無(wú)車(chē)輛”），經(jīng)通知并且經(jīng)公告三個(gè)月仍不來(lái)接受處理的，由交警支隊(duì)聯(lián)系財(cái)政部門(mén)將該機(jī)動(dòng)車(chē)送交有資格的拍賣(mài)機(jī)構(gòu)拍賣(mài)，所得價(jià)款上繳國(guó)庫(kù)；非法拼裝的機(jī)動(dòng)車(chē)予以拆除；達(dá)到報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車(chē)予以報(bào)廢；機(jī)動(dòng)車(chē)涉及其他違法犯罪行為的，移交有關(guān)部門(mén)處理。

“三無(wú)車(chē)輛”公告期滿(mǎn)后，由財(cái)政部門(mén)牽頭聯(lián)系拍賣(mài)行予以拍賣(mài)。在拍賣(mài)過(guò)程中，估價(jià)是按照回收拆解的方式進(jìn)行，即按照車(chē)輛的金屬含量進(jìn)行折算，參照當(dāng)時(shí)廢舊金屬市場(chǎng)價(jià)格，扣除場(chǎng)地費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)、拆解費(fèi)、環(huán)保處理費(fèi)和非金屬損能等費(fèi)用后評(píng)估的車(chē)輛殘值。拍賣(mài)的涉案車(chē)輛不能上牌照使用，估值普遍較低，每輛車(chē)僅介于500元至5000元之間。拍得車(chē)況較好車(chē)輛的公司，雖然整車(chē)不能使用，但拆解后的零件仍可用于其他車(chē)輛的維修而賺取高額的利潤(rùn)。

同時(shí)，處置報(bào)廢和違法收繳車(chē)輛涉及交警支隊(duì)的法制、后勤部門(mén)，市局保安支隊(duì)和市財(cái)政局、報(bào)廢回收公司、拍賣(mài)行等部門(mén)，存在環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜的現(xiàn)象，導(dǎo)致車(chē)輛處置周期長(zhǎng)、出口不暢通、部分停車(chē)場(chǎng)車(chē)輛積壓。

（五）信息化問(wèn)題

在高科技、信息化手段廣泛運(yùn)用的今天，S市交警部門(mén)涉案車(chē)輛管理還處于完全依靠紙質(zhì)材料的階段。紙質(zhì)的原始案件材料固然應(yīng)該完善，但僅有紙質(zhì)材料會(huì)給后續(xù)的保存、查找、信息對(duì)接、后續(xù)提示、統(tǒng)計(jì)、分析等帶來(lái)諸多不便和困難。而國(guó)內(nèi)一些先進(jìn)省（市）已經(jīng)采取了信息化管理方式，使涉案車(chē)輛管理工作走向信息化、自動(dòng)化、規(guī)范化軌道。

三、解決S市交警部門(mén)涉案車(chē)輛管理問(wèn)題的對(duì)策

（一）積極建言，完善法律規(guī)范

1.管理模式方面。前述S市公安局涉案車(chē)輛管理涉及交警支隊(duì)和保安支隊(duì)兩家的情況，實(shí)踐部門(mén)應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)對(duì)相關(guān)規(guī)定提出修改建議，刪除罰沒(méi)物品收繳與保管相分離制度的規(guī)定，將停車(chē)場(chǎng)的管理權(quán)也歸屬于交警支隊(duì)，從而理順管理關(guān)系，簡(jiǎn)化程序、集中事權(quán)、責(zé)權(quán)統(tǒng)一，便于加強(qiáng)監(jiān)督管理，也為下一步停車(chē)場(chǎng)的管理改革做好鋪墊。

2.職權(quán)范圍方面。針對(duì)實(shí)踐中“僵尸車(chē)”管理的職責(zé)不清問(wèn)題，2017年出臺(tái)的《城市管理執(zhí)法辦法》第8條已經(jīng)規(guī)定了城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍包括交通管理方面。這里規(guī)定的“交通管理”指的就是在城市道路上違法停放機(jī)動(dòng)車(chē)輛的管理。如果車(chē)輛違規(guī)停放在城市小區(qū)內(nèi)部則不屬于“交通”的范疇，是屬于住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，而這一領(lǐng)域的全部行政處罰權(quán)都?xì)w屬于城市管理執(zhí)法部門(mén)。因而對(duì)于“僵尸車(chē)”管理權(quán)限不清的問(wèn)題，公安機(jī)關(guān)可會(huì)同城市管理執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行明確，必要的時(shí)候提出建議，由地方政府根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行地方立法。

（二）強(qiáng)化對(duì)停車(chē)場(chǎng)的管理

在前述理順停車(chē)場(chǎng)管理模式——停車(chē)場(chǎng)管理也集中于交警支隊(duì)的基礎(chǔ)上，對(duì)涉案車(chē)輛的停放管理進(jìn)行改革有兩種途徑。根本之計(jì)是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行社會(huì)化服務(wù)，改變現(xiàn)行的壟斷性質(zhì)的專(zhuān)屬經(jīng)營(yíng)方式。可以通過(guò)招標(biāo)的方式，選擇有資質(zhì)的社會(huì)停車(chē)場(chǎng)作為交警支隊(duì)的定點(diǎn)停車(chē)場(chǎng)；交警部門(mén)拖送車(chē)輛時(shí)可以根據(jù)停車(chē)場(chǎng)空閑車(chē)位情況進(jìn)行選擇，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整；實(shí)行定期考核，如果停車(chē)場(chǎng)出現(xiàn)問(wèn)題，可限期改正。逾期未改或問(wèn)題嚴(yán)重的可以進(jìn)行摘牌取消其資格，另行招標(biāo)。

在暫不改變停車(chē)場(chǎng)仍是全由一家掩護(hù)企業(yè)提供的情況下，要改變過(guò)去通過(guò)責(zé)任書(shū)形式只進(jìn)行事后管理的被動(dòng)局面，加強(qiáng)對(duì)涉案車(chē)輛停放的事中管理，建立駐場(chǎng)民警制度；同時(shí)建立遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)時(shí)查看入場(chǎng)車(chē)輛狀態(tài)，保持監(jiān)管不缺位。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)停車(chē)場(chǎng)之間的數(shù)量調(diào)控，相互調(diào)劑，避免“冷熱不均”。

（三）完善有關(guān)制度機(jī)制

1.完善執(zhí)法過(guò)程中的監(jiān)管機(jī)制。將涉案車(chē)輛管理工作納入支隊(duì)執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)范圍，由支隊(duì)法制、審計(jì)、督察、監(jiān)察等部門(mén)聯(lián)合組織檢查組，定期或者不定期地對(duì)直屬各大隊(duì)負(fù)責(zé)管理的涉案車(chē)輛進(jìn)行核查，防止涉案車(chē)輛損毀、滅失或者被挪用、不按規(guī)定及時(shí)移交、移送、返還、處理等；發(fā)現(xiàn)違法采取措施或者管理不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)責(zé)令有關(guān)部門(mén)及時(shí)糾正。

2.建立并推進(jìn)敏感崗位輪換制度。通過(guò)對(duì)相關(guān)崗位工作的民警加強(qiáng)培訓(xùn)、管理和考核，對(duì)工作認(rèn)真、業(yè)務(wù)熟練、秉公執(zhí)法、成績(jī)突出的民警優(yōu)先考慮其提撥、評(píng)優(yōu)評(píng)先、晉升等方面；對(duì)工作拖沓、庸庸碌碌或出現(xiàn)重大失誤的民警要視情況予以交流、調(diào)離等措施。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)

力爭(zhēng)財(cái)政支持，開(kāi)發(fā)出S市公安局交警部門(mén)的“涉案車(chē)輛管理系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)信息化管理。系統(tǒng)應(yīng)能夠與公安部的“公安交通管理綜合應(yīng)用平臺(tái)”、“交警支隊(duì)智能指揮系統(tǒng)”等業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接，定期分析比對(duì)、查找核對(duì)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)涉案車(chē)輛管理的自動(dòng)化、系統(tǒng)化、智能化，同時(shí)也能夠起到預(yù)防舞弊、違紀(jì)行為發(fā)生的作用。

（五）改善車(chē)輛處置

在“三無(wú)車(chē)輛”的處置上，一方面《物權(quán)法》第4條規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，2016年中共中央、國(guó)務(wù)院也發(fā)布了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》。但道交法的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)做法是交警部門(mén)將30天內(nèi)沒(méi)有提供合法證明，沒(méi)有補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)，或者不前來(lái)接受處理的機(jī)動(dòng)車(chē)經(jīng)過(guò)公告三個(gè)月后予以拍賣(mài)，款項(xiàng)上繳國(guó)庫(kù)。這樣的規(guī)定和做法不符合物權(quán)法的原則和中央意見(jiàn)的精神。這樣的沖突需要立法機(jī)關(guān)予以解決，交警部門(mén)可以積極建言。

另一方面，“三無(wú)車(chē)輛”拍賣(mài)后最終淪為被拆解的命運(yùn)，而且估價(jià)極低，造成了資源的極大浪費(fèi)。最根本的原因是在于根據(jù)2012年公安部制定的《機(jī)動(dòng)車(chē)登記規(guī)定》這樣的車(chē)輛既不能按照其第7條提供證明、憑證，又屬于第9條規(guī)定的被人民法院、人民檢察院、行政執(zhí)法部門(mén)依法查封、扣押不予注冊(cè)登記的情況。解決這個(gè)問(wèn)題，首先是交警部門(mén)將機(jī)動(dòng)車(chē)交由財(cái)政部門(mén)予以拍賣(mài)，那么它就已經(jīng)解除了強(qiáng)制措施，收歸國(guó)有進(jìn)入了拍賣(mài)環(huán)節(jié)，不屬于被查封、扣押的機(jī)動(dòng)車(chē)，應(yīng)該不適用第9條第8項(xiàng)規(guī)定的情況；其次對(duì)于經(jīng)過(guò)交警部門(mén)檢驗(yàn)仍然具備良好行車(chē)條件的機(jī)動(dòng)車(chē)，交警部門(mén)完全可以提供整車(chē)合格證明，再由拍賣(mài)公司提供發(fā)票作為機(jī)動(dòng)車(chē)合法來(lái)歷證明。這樣就可以取得機(jī)動(dòng)車(chē)的注冊(cè)登記，使得拍賣(mài)中可以按照二手車(chē)進(jìn)行估價(jià)，真正體現(xiàn)車(chē)輛的價(jià)值，避免資源的浪費(fèi)。

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