第七次個稅改革聽了13萬條意見

尹潔 陳霖

清華大學明齋建于1930年，有一種靜謐之氣，但樓外的路上也不乏往來的車輛。在這里做學問的人，心境想來是介于廟堂與江湖之間，正如清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明給《環球人物》記者的印象。

作為全國人大財經委員會委員，蔡繼明為這次采訪提前準備了一沓文件材料，其中包括一份《對個人所得稅法修正案草案的修改建議》。此次個稅改革受到社會高度關注，2018年8月31日，在第十三屆全國人大常委會第五次會議上，表決通過了關于修改《中華人民共和國個人所得稅法》的決定。這是自1980年個稅立法以來的第七次修改。

免征額從800元開始調整

人們通常所說的“起征點”其實應該叫作免征額，或稱個人所得稅費用扣除標準。蔡繼明對記者解釋了其中的不同。

“采用免征額計稅和采用起征點計稅是兩種完全不同的方法。比如你的工資是5001元，如果免征額為5000元，那么計稅部分就是1元；如果起征點為5000元，那么工資5000元以下的人免稅，而5000元以上的人要按工資的全額繳稅，你的繳稅基數就是5001元。中國實行的是免征額計稅方式，即前5000元免稅。”

1980年，《中華人民共和國個人所得稅法》正式通過，免征額定為800元。當時中國老百姓的平均工資才三四十元，因此需要繳納個稅的主要是在中國境內工作的外國人。按照規定，當時外籍專家的工資不能低于800元。

之后30年間，隨著改革開放的不斷深入，中國人的收入水平逐年提升，個稅制度也歷經多次修改。1986年，國務院出臺《個人收入調節稅暫行條例》，形成了對內、對外兩套個人所得稅制；1993年，個稅法進行了第一次修正，規定不分內、外，所有中國居民和有來源于中國所得的非居民，均應依法繳納個稅；1999年，個稅法進行了第二次修正，到此時，免征額一直維持在800元。

從2005年到2011年，個稅法又經歷了4次修改，免征額從800元逐漸提高到3500元，稅率也調整為7級，最低一級為3%，最高一級為45%。

在蔡繼明看來，此次修改個稅法有幾個原因。“首先是距上次修改已過去7年，居民收入和生活費用都有所提高，原來的標準需要調整；其次，中國經濟已經從高速度轉向高質量發展，尤其面對國際環境的變化，需要進一步增加居民可支配收入，提升消費水平；第三就是要縮小不同階層之間的收入差距，這也是個人所得稅的立法初衷之一，即促進社會公平。”

這次最受社會關注的一點是免征額從3500元提高到5000元。蔡繼明認為這一變化的最大受益者就是廣大低收入階層。根據財政部的統計數據，修法后，個稅納稅人占城鎮就業人員的比例將由現在的44%降至15%。

“2008年，免征額為2000元的時候，官方統計的全國個稅納稅人約為8400萬。2011年，免征額提高到3500元時，納稅人已經減少到2400萬，約占全國總人口的2%。到2015年，財政部專家估計當時的納稅人為2800萬。這次修法后，納稅人數字肯定還會有一個大幅度的下降。”蔡繼明對記者說。

誰最應該繳納個人所得稅

納稅人數量雖然減少了，并不意味著國家征收個人所得稅的收入總額下降。事實上，長期以來，各界爭論的一個焦點是“誰最應該繳納個人所得稅”。

“對國家財政來說，個人所得稅是非常重要的。關鍵在于，應該征收哪些人的稅？”蔡繼明對記者說，“在美國，年收入10萬美元以上的人屬于高收入階層，其人數占全國工作人口的10%左右，但他們繳納的個稅卻占美國個稅總收入的60%左右。”

數據顯示，1992—2008年，中國的國民可支配總收入年均增長率為16.7%，已經不低，但相比于同時期企業可支配總收入年均增長率21%，仍有一定差距。根據世界銀行的數據，2005年中國收入最高的10%的群體，其收入占國民總收入的比重為31.4%；根據國家統計局的數據，2009年我國城鄉居民收入的差距為3.33倍。

“這次修改個稅法，我們計算了全國城鎮居民的平均工資，包括公有制單位和非公有制單位，發現平均工資是4922元。如果去掉北上廣深等一線城市，這個數字會更低。但一線城市的生活成本普遍較高，年輕人光是租房子可能就要花掉工資的1/3，更不用說買房。所以，此次個稅調整的一個重要目的，就是進一步降低中低收入群體的稅負。”

具體措施除了提高免征額外，還包括增加各種扣除項：子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或住房租金、贍養老人等。此外，還有一些收入不用繳納個稅，包括按照國家統一規定發放的補貼、津貼，獨生子女補貼、托兒補助費等。

“目前，我國勞動者收入在整個國民收入分配中占的比重仍然偏低，所以中央一直強調，收入分配制度改革的一個重要任務，就是提高勞動者收入在整個居民收入中的地位。未來的改革會進一步向著減輕普通勞動者稅負的方向發展。”蔡繼明說。

“不要追求畢其功于一役”

除了工資、薪金所得外，普通勞動者也存在一定的非勞動收入，如購買股票、投資房產、出租房屋所獲得的收益等。此外，企業所有者的經營收入也是個人所得稅的重要來源。

蔡繼明坦言，改革開放前沒有非勞動收入。“那時把工資存到銀行叫支援國家建設，利息很少，相當于國家給你的一點獎勵。隨著改革開放的不斷深入，人們的非勞動收入，包括財產收入、經營收入都在增加，這是改革開放的必然結果。”

在中國經濟的不同發展階段，勞動收入與非勞動收入的比重不盡相同。改革開放初期，為了鼓勵人們投資、致富，政府為財產收入、經營收入提供了比較大的發展空間。幾十年來，民營企業也為社會提供了大量就業崗位，對中國經濟的快速崛起做出了很大貢獻。

但另一方面，勞動收入與非勞動收入需要進行合理地平衡，不能顧此失彼。“如果勞動收入在GDP中占比過低，不利于社會的穩定，需要調整個稅政策以達到一種長期平衡。”

數據顯示，1997—2007年，我國勞動報酬占GDP的比重從53%下降到39.74%。面對這一情況，蔡繼明等學者在2011年建議提高我國最低工資標準，并加快城市化進程。“只有實現公平的經濟增長，使全體社會成員平等地參與經濟發展、分享經濟發展成果，我們的改革開放才能得到人民的擁護，共同富裕的理想才能成為現實，和諧社會的構建才能有堅實的基礎，以人為本、執政為民的理念才能真正體現，國家昌盛、民族振興才有希望。”

對于個稅改革，民眾的參與熱情非常高。蔡繼明告訴記者，此次修改個稅法向社會征集意見和建議，最后收到了13萬多條反饋。

“這些意見和建議全國人大常委會都看到了，很多委員也提出了自己的看法。不同階層和社會群體有各自的訴求重點，不同地區也有不同的情況，一人一標準、一事一標準肯定是不現實的，那樣征稅成本太高，也無法執行。”蔡繼明認為，個稅改革的大方向是正確的，具體的措施則是兼顧各方訴求的結果，并非某一個人、某一個群體的主張。

“改革是一個漸進的過程，不要追求畢其功于一役。立法、修法不可能一步到位，也不可能讓所有人都滿意，我們只能在不斷調整、優化的過程中，實現公平和效率的統一。”

“明星收入的最大問題是偷稅漏稅”

目前，個稅在我國稅收收入里的占比不到10%。蔡繼明告訴記者，今年1—8月，個稅占整個稅收的比重為8.56%，而歐美發達國家的個稅占比通常為40%左右。他認為，個稅將來還有提高的空間。

“未來應逐步提高個稅所占比重，但這不等于增加普通勞動者的負擔。高收入階層，尤其是非勞動收入應該承擔更大的納稅份額。”蔡繼明說。

近年來，明星天價片酬時有曝光，引發了巨大的社會爭議。不可否認，這些收入也屬于勞動收入，但與一般意義上的工資、薪酬不可同日而語。

蔡繼明表示，大部分明星仍屬勞動者，他們的主要問題在于偷稅漏稅的情況太多。“應該說，絕大部分明星的收入都達到了45%的稅率級別，如果嚴格按照法律規定征稅，其實是合理的。假如大眾覺得45%的稅率還低，未來還可以再討論、再提高。但偷稅漏稅就是違法行為了，嚴重影響社會公平。”

換句話說，明星報酬屬于國民收入的初次分配，納稅則是二次分配。初次分配要保證的不是收入均等，而是機會均等，即讓每個人都有成為明星、成為企業家的機會。二次分配則要保障社會公平。

“明星也好，企業家也好，之所以獲得這么高的收入，與行業制度、社會環境對他們的支持有很大關系。他們享受財富的同時也占用了更多的社會資源，包括比普通人更多的房子、汽車，所以他們理應為社會多做回報。”

相對于高收入群體一人享有幾套房子的情況，中低收入群體則往往是一家人共住一套房子。在一些西方國家，繳納個稅的不是個人，而是整個家庭，征收標準根據家庭人均收入決定。

“在這種情況下，如果你家兩口人，你的月工資是1萬元，配偶無工作，那么人均收入就是5000元；如果你家老少三代，而且你能證明老人和孩子都由你來養活，那么平均算下來，你可能屬于低收入階層，政府還要給你補貼。”

以家庭為計征單位的討論更為復雜，此次修法并未涉及。事實上，發達國家在實際執行中也存在著過猶不及和化簡為繁的弊病。如何在中國國情下做到取舍和平衡，是一道頗具挑戰性的題目。蔡繼明認為，這是我國個稅改革未來的進步空間。

改革開放40年，從個稅制度的發展變化中能看出一些總體趨勢。“一是免征額不斷提高，二是由分類計征向綜合計征轉變，三是稅收調整走向法律化。過去國務院發布的幾個條例，現在都已經是法律了。”蔡繼明說。

從整體上看，目前我國稅收仍以間接稅為主、直接稅為輔。蔡繼明認為，將來應擴大直接稅的占比。“直接稅是一目了然的，很難轉移。間接稅則不同，有些本該由經營者繳納的稅，實際上轉移給了消費者。總之，如何讓國民收入分配更加合理，讓高收入階層承擔其應盡的社會責任，這與國家的政策導向有直接關系。個稅改革仍然任重道遠。”