特色小鎮PPP項目社會資本利益保障問題研究

陳旭斌　段永輝

摘要：建設特色小鎮最大的制約因素是資金短缺。以PPP模式建設特色小鎮正好彌補這一缺陷。由于政府和社會資本建設特色小鎮經驗的缺失，導致大量項目的失敗，特色小鎮熱潮逐漸消退。如何保障社會資本的利益，調動社會資本的積極性是重中之重。本文分析影響社會資本收益的因素構成作為特色小鎮PPP項目的參考。

關鍵詞：特色小鎮；PPP；利益保障

中圖分類號：F283 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）018-0008-01

一、引言

PPP即政府和社會資本合作，在雙方合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作雙方達到比預期單獨行動更有利的結果。此模式目的在于鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。經過多年來PPP項目的實踐積累了寶貴的經驗和社會基礎。

我國特色小鎮發展處于起步階段，特色小鎮的復雜性也遠非以往基礎項目能比，PPP模式建設特色小鎮處于政府和社會資本共同探索階段。如何保障社會資本的利益也是調動社會資本地積極性參與城鎮化建設的關鍵問題。

二、特色小鎮PPP項目發展現狀及問題

（一）政府與社會資本方合作現狀

PPP行業經歷多年的立法完善和機制構建已趨于穩定。近年特色小鎮熱潮的興起，又開始新的特色小鎮PPP的探索。2015年10月，中共中央發布《關于定制國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出發展特色小鎮理念。2016年住建部、國家發改委、財政部發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》制定了到2020年培育1000個左右特色小鎮的目標。國家17年開始出臺政策《關于進一步促進和規范功能性特色小鎮發展有關問題的通知》規范、管控小鎮建設發展秩序，自此特色小鎮的發展速度開始放緩。

由于社會資本天生的逐利性，特色小鎮項目的盈利能力和回報機制是否完善是吸引社會資本參與進來的關鍵。要做好措施保障利益，才能調動社會資本的積極性。從而更好的推動城鎮化發展，優化產業結構，促進市場體制改革。

（二）政府與社會資本方合作問題

1.社會資本方無法有效識別政府信用

研究以往PPP項目簽約率低，政府信用的缺失是阻礙PPP項目落地的主要原因。2017年政府工作報告中，李克強總理指出，政府要帶頭講誠信，不能隨意改約定，不能“新官不理舊賬”。政府和社會資本的談判中，政府處于強勢地位，社會資本無法對政府的信用進行有效的識別。

2.社會資本方人才與經驗的缺失

特色小鎮較以往基礎設施PPP項目周期更長，涉及領域更廣泛，規模更龐大，專業針對性更強，對管理人才綜合素質要求更高。然而，2015年特色小鎮才開始萌芽發展，經歷了2016、2017年的國家管控與規范，目前尚處于探索階段。特色小鎮PPP項目成功數量較少，經歷完整項目培育的人才不足以滿足市場需求，社會資本缺乏專業人才和運營經驗是導致項目運營失敗的主要原因。

3.定價和特許權期不合理

建設特色小城鎮屬于公益性項目，也是為了更好服務人民。政府為了保障公共利益和自己利益，對特色小鎮的收費項目定價偏低和縮短特許經營期，導致低于預期合理收益。社會資本無法獲得相應的回報，對后續的特色小鎮的建設十分不利。

三、基于社會資本方提出改進措施與建議

（一）雙方多次談判識別政府信用

社會資本在選擇參與特色小鎮項目，提前考察當地政策環境，在與政府進行多次談判識別政府的信用。讓雙方合作處于原始的契約關系，建立平等的合作關系有利于特色小鎮的運營管理。

（二）社會資本方培育相關人才特色小鎮PPP項目建設運營較為復雜，涉及建筑，金融，法律等多領域知識。社會資本方應加快培育相關人才的進度，搭建特色小鎮人才創業創新平臺，讓更多的專業人才參與特色小鎮的建設中來。

（三）社會資本方申請政府政策支持

在總結分析成功的特色小鎮項目后，發現這些項目有一個明顯的共同點：政府政策的大力支持。例如定海遠洋漁業小鎮、玉皇山南基金小鎮都得到了省市兩級政府的鼎力支持，從而得到了更好的發展。概括為兩點。

1.定價與特許權

雙方談判過程中，最關注的兩個事項是定價和特許權期。合理的定價與特許權期能激發社會資本參與的積極性，反之，則會導致發生多次談判，影響雙方合作關系。在保障公共利益的前提下，可以采取波動定價，當使用者數量較高可以適當降低定價，反之則提高定價對社會資本進行補助。再者，政府應成立專門小組負責考核社會資本方的運營管理能力，對于運營管理較強的社會資本可以適當增加特許權期，反之則減少特許權期。

2.稅收政策

前期投入巨大，合作期較長，在與政府談判中申請項目前期適度的稅收減免政策，等到項目平穩運營期再恢復正常稅收。

（四）社會資本方構建合理的收益框架

特色小鎮不同的產業決定了不同的盈利模式，基礎設施與房地產收益是特色小鎮項目的必備元素。特色產業板塊的收益就取決于自身獨特的產業優勢。

1.基礎設施收費

基礎設施包括公共道路、供電廠、供排水廠、供熱網絡、通訊設施等基礎設施；公共服務設施包括學校、醫院、公園、廣場、文體設施、綜合服務區等。基礎設施與公共服務設施收費是收益結構的基礎項。在與政府協商下，考慮到當地的消費水平與數量，進行合理的定價。

2.房地產收益

社會資本通過地產銷售和物業經營獲利。包括居住、工業、商業地產租售。此項是收益的主體構成。

3.特色產業收益

依托于特色小鎮自己的優勢產業，同旅游業相結合，進行適度旅游產業融入、功能拓展和環境營造。將產業與旅游相結合形成盈利點，形成持續穩定的收入。