基于微觀視角的農業發展銀行改革路徑思考
——以遂寧為例

一、農業發展銀行改革背景

自1994年成立以來，農發行按照黨中央、國務院關于“三農”和金融發展大政方針，認真落實農業政策性金融職能，為支持確保國家糧食安全和改善農業農村生產生活條件發揮了重要作用。但隨著時間推移，業務劃分不明晰、激勵考核機制不健全、人力資源缺乏、外部政策支持力度不夠等問題逐漸顯現，成為農發行可持續發展和政策職能發揮的重大障礙。為穩妥推進農發行改革發展，有效發揮農業政策性金融職能，國務院于2014年12月批復了人民銀行等部門研究提出的《中國農業發展銀行改革實施總體方案》(以下簡稱《改革方案》)，主要涵蓋七方面的內容：一是合理界定業務范圍，突出政策性功能定位，堅持以政策性業務為主體，審慎發展自營性業務。對政策性業務和自營性業務實行分賬管理、分類核算。二是妥善解決政策性財務掛賬等歷史遺留問題，逐步消化政策性財務掛賬。三是明確資本補充計劃，逐步建立資本充足率約束機制，對兩類業務實行差別化資本充足率標準。四是完善財稅貨幣支持政策，體現國家對“三農”的政策扶持意圖。五是建立健全治理結構，成立董事會并強化其功能，維持現行的外派監事會制度，建立市場化的人力資源管理體制與激勵約束機制。六是修改農發行章程并由國務院發布，作為依法合規經營的重要依據。七是深化內部改革，加強風險評估、預警、監測和管理體系建設，嚴格執行審慎會計制度和信息披露制度。

二、遂寧市農發行改革發展現狀

(一)各項業務較快發展，盈利能力有所提高

一是大力發展政策性業務。堅持信貸支農，及時足額供應糧棉油、豬肉等儲備資金；支持農田水利、農村路網、易地扶貧搬遷建設等基礎設施等中省市等重點項目10個。截至2017年末，政策性貸款余額55.69億元，較2014年末改革前增加11.28億元，增長25.40%，有效支持水利過橋、農村路網、遂寧河東新區二期(A區)整體城鎮化、大英易地扶貧搬遷、棚戶區改造等重大建設項目。

2014年-2017年各年度農發行遂寧分行政策性貸款投量投向表 (單位：億元)

二是穩健開展自營性業務。以“保穩定，保續貸”為重點，推動地方農業企業生產經營發展。截至2017年末，累計向全市沱牌舍得酒業、高金食品、南大食品等優質農業企業貸款支持34.15億元，較好地實現續貸資金無縫銜接，確保企業正常經營。

三是創新發展基金業務。通過設立專項基金支持地方重點建設項目，截至2017年末，基金余額達26.4億元，支持重點項目34個，以投貸聯動方式為大英縣祥鳳寨水庫工程項目提供項目資金3.63億元。

四是盈利水平得到提高。2017年實現賬面利潤2.51億元，較2014年同期增加1.07億元，增長了74%。其中：政策性業務實現賬面利潤2.38億元，較2014年同期增加1.19億元，增長了100%。

(二)歷史掛賬不斷消化，遺留問題逐步解決

加強糧食政策性財務掛賬貸款專戶管理，爭取中央和地方財政通過糧食風險基金共同貼息，逐步化解歷史遺留掛賬。截至2017年末，累計消化歷史掛賬3.18億元，占掛賬總金額的40%，其中：中央財政劃撥基本消化所有中央財政掛賬貸款共3.18億元。

(三)政策激勵作用明顯，業務水平得到提升

一是稅收優惠政策激勵涉農貸款發放。營改增前，享受涉農貸款利息收入減按3%的稅率征繳營業稅；營改增后，對政策性貸款業務仍舊按照3%的稅率簡易計征，增值稅稅負與以前年度相比基本持平。一系列稅收政策有效激勵農村企業和涉農企業的信貸支持力度。截至2017年末，涉農貸款余額58.68億元。

二是充分運用抵押補充貸款(PSL)支持重大水利項目。已發放2筆抵押補充貸款(PSL)推進龍鳳社區水利綜合治理、祥鳳寨水庫等項目建設，余額2.55億元，并有效降低項目融資成本。

(四)組織架構更加合理，管理體制逐步優化

一是機構設置更加合理完善。按照農發行總分行要求重新合并設立辦公室、計劃信息部、客戶業務部、信貸與風險管理部、財務會計部、內部審計部、人力資源部、監察部、營業室等9個部門，部門職能有效整合，管理效能得到提高。

二是業務流程管理機制更加健全。在全行內部開展“信貸全流程標準化管理操作流程”培訓，夯實信貸管理基礎，增強業務流程的規范化水平。

三是人員用工機制有所改進。將正式人員和勞務派遣員工統一納入聘用制員工管理，業務崗位實行市場化用工招聘，通過提高招錄門檻，逐步改善人員素質。

(五)積極幫助企業脫困，風險管控水平不斷增強

一是強化信貸授權約束，隨著經濟形勢調整，2015年以來將信貸審批權限由省分行上收總行，集中管理，對新增客戶的風險把控。

二是積極幫助企業脫困。2015年有效幫扶四川(美豐)集團公司解除信貸風險。2016年積極處置收回由擔保公司代償射洪蜀興公司550萬元風險貸款，并以貸款重組方式出讓化解四川新家園動物保健科技公司不良貸款1520萬元。

三是充分借助地方政府貸款風險準備金化解信貸風險。同射洪縣政府合作建立貸款風險準備金，用于償付地方農業企業欠款。2017年射洪縣政府設立的農發行風險貸款化解基金收回射洪超強公司不良貸款220萬元。

三、當前基層農業發展銀行改革中存在的問題

自改革總體方案出臺實施以來，農發行從上到下正在不斷采取各種措施穩步推進改革工作，但基層行仍舊受到機制體制、政策、人員等多種因素的制約，不利于改革進一步深化落實。

(一)兩類業務界定不夠明確，難以實現分賬管理和分類核算。目前相關法規制度和農發行內部管理制度，均未對政策性業務和自營性業務的分賬管理和分類核算方面作出明確規定，兩類業務的賬務管理、核算最終通過同一會計報表反映，經營成果未能獨立體現，無法清楚反映政策性業務成效和自營性業務盈利水平，可能導致部分農業企業的非政策性項目同等享受到政策性低息貸款和補償，從而將商業性貸款損失轉嫁給國家財政。

(二)績效考核激勵不足，費用預算管理有待加強。一是未能針對性的建立與政策性業務和自營性業務性質相適應的考核標準。二是現行績效考核均按全國統一標準實施，未充分考慮地域因素，對先天經濟條件薄弱、業務發展受限的區縣支行考核有失公平。三是指標設置有待優化，缺乏對風險撥備、呆賬核銷等內容的考核。四是財務費用實行預算制，激勵考核掛鉤難以落實。一方面人員經費、經營費用、宣傳招待費多按機構和人員數量分配，存在業務經費和人員經費不足情況；另一方面受內外部財務政策制度約束，業務利潤上收，激勵機制配套經費缺乏，實際可發放獎勵偏少，部分財政獎補僅限于省級分行，基層員工難以享受財政金融互動等政策獎勵。

(三)人力資源現狀不容樂觀，綜合素質亟待提高。隨著農發行業務范圍不斷拓寬，人力資源難以滿足業務發展需要的矛盾日益凸顯。一是人員數量不足，出現人才流失。遂寧農發行人員基數較少，新員工常因待遇較低辭職或不愿報到，現有人員難以滿足業務工作需要，即使通過退休返聘補充人員，仍難以滿足業務需要。二是年齡結構斷層，綜合水平不高。目前各縣支行職工僅10余人，員工老齡化和年齡結構斷層嚴重。近10年來，新招錄人員且多為職工子女，知識結構專業水平較其他商業銀行存在劣勢。三是晉升通道狹窄，收入水平偏低。目前人員招錄實行市場化方式，但收入分配無法對等的采用市場化方式。用人機制不暢，基層縣支行優秀員工缺乏晉升通道，不利于提高工作積極性。

(四)財政和監管部門支持力度有限，相關政策無法適應農發行改革需要。農發行長期因其自身政策性職能的角色，享受到國家財政、稅務部門相關補貼、優惠政策，以及人民銀行、銀監部門的政策支持，但依然存在政策與農發行發展不協調的情況。一是財政部門現行政策性貸款風險補償機制不夠完善。目前僅政策性糧油收購貸款業務享受一定額度的貼息，缺乏其它損失補貼、債務補貼、利潤留存等政策支持。歷史遺留掛賬利息主要由財政糧食風險基金撥付消化，但額度不足，需要地方政府另籌資金補足支付；省政府出臺文件鼓勵地方財政消化貸款本金，但無明確具體的化解時間表，地方財政因財力有限，消化進度緩慢。二是人民銀行、證監會對政策性銀行的監管方式與商業性銀行沒有明顯區分。銀監部門未能考慮歷史掛賬貸款特殊性，將歷史糧棉收購欠賬貸款劃入不良貸款，未移出不良單獨管理。無差別的監管方式，微差別的政策支持，不利于農發行報表數據優化，影響到支農職能充分發揮。

四、對策建議

(一)劃清政策性業務與自營性業務界限，實現業務分類核算。針對目前農發行部分業務在對政策性業務與自營性業務分類時模糊不清的情況，有必要在精細梳理農發行現有業務的基礎上，充分結合國家戰略規劃，通過建立出臺相關法律法規，明確政策性業務與自營性業務的劃分標準和范圍邊界，真正實現兩類業務的分賬管理與分類核算，為財政、稅務、人民銀行、銀監部門制定財稅補貼與政策性金融支持政策提供清晰思路和可靠依據。通過建立業務分類目錄，明確政策性業務與自營性業務具體項目和內容，并隨農發行業務發展及時更新，便于配套政策及時跟進。

(二)完善績效考核機制，充實考核資源并落實到位。一是充分考慮農發行政策性特征和區域性差異，逐步完善考核制度。按照各分支行不同發展水平和預期提升能力，劃分等級制定與各類發展程度相適應的考核制度，以消除個別縣支行因先天弱勢遭遇考核不公的情況。二是要進一步完善考核指標體系，在考核過程中不斷優化指標設定，做到定量指標與定性指標相結合。三是充實激勵配套經費和獎勵，確保發放到位。積極爭取財政政策性獎補或部分利潤留存，申請政策性稅收優惠，以擴充考核掛鉤獎勵資金，并將考核獎勵落實到單位和人員。四是有效結合業務發展需要和考核結果，合理安排費用預算，保證業務順利開展。根據轄內整體發展情況，合理下達劃撥各項費用指標，確保業務營銷、宣傳活動順利開展。

(三)注重人員激勵培養，逐步增強員工綜合素質。一是結合農發行的整體發展戰略，制定符合實際需要的人力資源戰略規劃。二是落實績效考核獎勵。將員工的崗位職責與單位業績目標相結合，并按照標準進行考核兌現，真正實現按勞分配，充分發揮考核激勵作用。三是加強崗位人員培訓。綜合運用在職培訓、崗位輪換、行內培訓等方式，不斷提升員工專業知識水平和技能。四是拓寬人員晉升通道，實現業務發展目標與個人提升的有效結合，幫助員工認清方向，做到“事業留人”。五是推行人員招錄本地化，協助解決職工住房、交通、家庭等實際問題。

(四)強化管理部門統籌協調，提高政策配套支持力度。財政、稅務、人民銀行和金融監管等相關部門應加強溝通協作，建立農發行改革統籌協調工作機制，整合各職能部門政策資源形成工作合力，共同討論出臺統一配套的支持政策，改變農發行改革中“分散管理、各自為政”的局面，實現職能的有效統一。針對農發行政策性特征，金融監管部門應制定區別于商業銀行的監管政策，對歷史掛賬貸款不再納入不良，并由財政部門盡早制定堅決可行的化解方案，明確完成不良化解的具體時間計劃。

(中國人民銀行遂寧市中心支行，四川 遂寧 629000)