全面依法治國背景下的行政立法評估制度研究

錢鶴群

【摘要】習近平總書記在黨的十九大報告中指出，全面依法治國必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。依法治國，立法先行。建立科學、民主、高效的立法機制，既要考慮到立法調整對象，合理界定其權利和義務，也要對立法的成本效益、實施效果以及經濟、社會、環境的影響進行綜合評估。成本收益分析作為一項重要的規制工具，在歐盟行政法中得到了廣泛應用。成本收益分析是對擬議規制政策或其他法律行為可能產生的經濟、社會和環境影響進行系統分析、評估的機制與過程。有效地運用成本收益分析，可以使政府在不同的備選方案中做出最優選擇；改善行政立法的透明度和公眾參與度，進而提高行政立法質量。通過思考和評析歐盟成本收益分析的理念制度，以期對我國構建行政立法成本收益分析制度提供借鑒作用。

【關鍵詞】行政立法 規制影響評估 成本收益分析 行政程序

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.17.010

成本收益分析（Cost Benefit Analysis）是指對擬議規制政策或其他法律行為可能產生的經濟、社會和環境影響進行系統分析、評估的機制與過程；是使規制過程更加開放、透明，提高規制質量的工具。成本收益分析最早運用于美國，目前西方許多國家都建立了以成本收益分析為主的規制影響分析制度。在歐盟行政法中，成本收益分析是規制影響分析的主要評估方法之一，由于篇幅限制，本文將以成本收益分析制度為主體進行研究討論。

行政立法成本收益分析的概況

成本收益分析制度最早起源于美國，歐盟成本收益分析制度既有對美國制度的借鑒（橫向），也有對一些已經先行實施的成員國（英國、荷蘭等）的規制改革的吸收和發展（縱向）。歐盟委員會在1990年進行了內部市場規制措施簡化項目，加強規制措施的事后評估，提高規制質量；1997年進行了商業市場環境優化項目等；2003年實施綜合影響評估體制，綜合評估擬議規制的經濟、社會和環境影響；2006年對影響評估指南進行調整，提出了使用成本收益分析的具體形式，并規定擬議規制需要針對各種不同的規制選擇進行影響評估；[1]2009年對影響評估指南進行大幅度修改，對法律、監管與市場之間的關系進行了界定，建立了一個完整統一的規則政策評估制度架構；2010年頒布了進行“智慧規制”的戰略，提高了法律法規和政策的科學性、有效性和前瞻性。

行政立法成本收益分析的制度框架

歐盟規制影響分析包含多個不同的分析主體，擬議規制主要由歐盟委員會的各個總署機構負責起草和提交。影響評估委員會負責審查規制影響評估報告，不同的總署將擬議報告提交影響評估委員會，影響評估委員會進行審議后提交歐盟委員會。

歐盟將規制政策影響評估分為三個階段：確定擬議規制的經濟、社會和環境影響；對重大影響進行貨幣化和量化分析；對不同的規制政策進行對比評估。[2]對規制政策的成本收益分析，關鍵在于該規制對各項要素成本和收益的界定。成本收益分析主要包括以下幾種計算方法：局部均衡分析，一種經濟學分析方法，是指在假定其他市場條件不變的情況下，評估分析單一或部分市場的供求與價格之間的關系或均衡率；[3]標準成本模型，是指行政機構提供標準的數據，用于顯示利益關聯方遵從規制政策需要付出的成本；遵從成本模型，是對標準成本模型的擴大化和具體化分析，用于研究規制措施對利益關聯方造成的實質遵從成本；“支付意愿”的方法，歐盟行政機構在評估和分析規制政策的收益時，通常會用到這種方法，假設收入可以代表福利和效用，而規制的收益為公民愿意為政策變化付出的收入；[4]偏好顯示模型，是通過計算公民的選擇習慣來評估規制的收益，主要包括旅行成本模型、特征價格模型、避免行為模型和損失成本模型。

行政立法成本收益分析的性質及功能

成本收益分析的理論來源于福利經濟學，用于比較公共產品的社會總成本與總收益，通過比較其全部預期成本和收益來評估不同方案。早期學者認為，成本收益分析來源于“帕累托最優”，但該理論標準過于嚴格而與現實社會脫節。[5]當前學者更傾向于認為成本收益分析的理論來源于經濟學家卡爾多-希克斯：只要社會總收益大于損失，即為有效率，可以為社會帶來福利。[6]經合組織認為成本收益分析是一種基于信息基礎之上的分析方法，用于評估擬議政策措施可能需要的成本、導致的影響后果和副作用。[7]成本收益分析是用科學專業的方法，基于事實調查和保持中立的態度，對行政機關擬議規制的正面或負面影響進行系統評估，從而為決策者提供信息的一種規制工具，具有科學性、輔助性和實體性三種特性。

歐盟認為成本收益分析可以準確地估算出擬議規制將會帶來的影響，是行政機關規則制定的知識來源；同時又可以保證歐盟的開放與透明。成本收益分析得到廣泛應用，一方面是其適應了規制緩和的需求，另一方面是經濟分析方法學思潮在規制與行政法領域充分應用的結果。[8]有效地利用成本收益分析可以提高政府規制質量，適應更好規制、智慧規制的發展需求。從成本收益分析追求的實體目標來看，其主要作用在于：第一，成本收益分析可以使政府對擬議規制帶來的影響進行深入了解，包括成本影響和收益影響，從而提高資源配置效率，有效界定權利、分配正義；第二，成本收益分析可以整合實現政府規制所期望的多個目標，以一個整合框架的形式來確定各種規制的影響與聯系；第三，成本收益分析可以增強規制的正當性，有效提高政府公信力。目前多數國家的規制影響分析大多是對行政規制可能導致的成本與收益進行估算，進而從不同的規制方案中選取收益最大、效率最高的。[9]

盡管成本收益分析得到了廣泛運用，但在適用時也遭遇了諸多批評。首先，成本收益分析需要將規制的要素量化和貨幣化，進而得出社會凈收益。其次，成本收益計算方法是支付意愿或者接受意愿，而二者都部分取決于收入，因此可能會出現高收入者支配成本收益分析，從而導致分配正義的倫理方面的問題。[10]最后，成本收益分析是對傳統價值評判標準的一種挑戰，其源自市場經濟效率的理念忽略了對社會公平的考慮。成本收益分析方法在具體運用層面也存在一些明顯不足：昂貴的操作成本；成本收益分析方法本身存在著技術性的爭議，包括立場問題、生命價值估算問題；行政部門的政治環境存在爭議，不同的行政部門會有不同的價值偏好和政治目的，不可避免地造成成本收益分析結果的偏差。[11]

總體來看，針對成本收益分析的質疑主要存在于理解性和適用性兩個方面。之所以存在理解性方面的質疑，是因為批評者簡單地認為成本收益分析是一種簡單的經濟學計算方法，且對規制決策具有很大的影響力等。而針對適用性方面的質疑，不是簡單地放棄量化分析，而是需要加深對其缺陷的理解，行政機關需要不斷改進和調整解決應用難點。OECD的報告認為，成本收益分析對規制的作用在于分析而非簡單地計算，其對規制的質疑、理解以及對假設的探索才是對決策者最重要的貢獻。

對我國行政立法成本收益分析制度之啟示

成本收益分析制度的出現是為了應對規制膨脹、規制負擔、市場失靈以及規制失靈等問題，推動規制改革，降低規制成本，提高規制效率和改善規制環境，從而實現更好規制。我國政府的法規制定和政府監管同樣也存在著行政資源浪費、規制政策優先排序錯亂和忽視規制政策潛在的影響等問題。[12]近些年來，由于規制影響評估工具匱乏，我國在食品安全、環境保護、網絡平臺等領域制定了一些不夠科學、質量低且難以執行的規制政策，如北京市煙花爆竹禁燃修改、證監會的股市熔斷機制暫停、交通部網約車規制草案等。

我國對成本收益分析制度的應用還處于探索階段，[13]無論中央文件還是地方性規定都存在著建議性條件，沒有強制的規定、零散的低層級規定以及沒有系統、可操作性的規定。究其原因，首先，存在一些認知方面的抵制，認為成本收益分析簡單地將規制政策進行量化和貨幣化，無法公平地進行衡量；其次，我國的成本收益分析制度沒有系統制度下的保障，美國、歐盟等國家或組織都依靠法律、法規，為成本收益分析制度提供了系統的制度性保障；最后，成本收益分析需要完整的技術、數據等配套支持。[14]

我國應當在吸收和借鑒歐盟、美國等規制影響評估制度的基礎上，結合中國的社會、文化、經濟等實際情況，對成本收益分析進行本土化改造。從宏觀層面上需要關注：確立規制影響評估制度的法律地位，保證其強制執行力；設立獨立的規制影響評估機構，保證其獨立性和專業性；建立一套完整的評估前的準備、評估中的程序以及評估后的監督的系統化理論體系。[15]從具體層面上需要關注：建立規制影響分析的原則、程序、方法及評估指標；建立數據和技術等外部評估支撐；注重利益關聯方的參與和公眾咨詢制度的完善。[16]從歐盟的發展經驗來看，規制影響評估制度的建立是一個漫長、復雜和漸進的過程，在政府規制實踐領域，我國規制影響評估制度的應用還有很長的路要走。

成本收益分析起源于美國，引入歐盟之后經過十多年的改進、完善和吸收，逐步形成了較為成熟的規制影響評估制度，對促進歐盟更好規制和智慧規制改革有重大意義。成本收益分析在歐盟的廣泛運用，提高了行政立法的科學性、合理性以及規制質量；同時，分析過程的公開、透明以及公眾的廣泛參與，有利于推動行政機構與社會的互動，提高行政立法的民主性。我國可以借鑒歐盟對成本收益分析制度的引進與融合的經驗，建立以成本收益分析為主的規制影響評估制度。我國目前行政立法的焦點局限于立法權的合法性和立法程序的正當性上，法律規則效果的經濟分析還未有效應用。歐盟行政法中的成本收益分析制度對我國政府規制改革而言有著重要的借鑒意義。

注釋

[1]Andrea Renda， "Impact Assessment in the EU： the State If the Art and the Art of the State"， Center for European Policy Studies， 2006， p. 1， also EU Impact Assessment Guidelines 2006， Part 3， pp. 16-46.

[2]COM （2005） 531 final， p. 11.

[3][4]Andrea Renda， "Assessing the costs and benefits of regulation"， Study for European Commission Secretariat General， 2013， pp. 50-56， 90-92.

[5]Pareto-Efficiency，是指集合體效最大化，即生產資料的使用和重置都無法使任何人的境況都變壞而至少一個人變得更好。

[6]金成波：《行政立法成本收益分析制度研究——以美國為例》，北京：中國法制出版社，2016年，第21～25頁。

[7]OECD， Improving Policy Instruments through Impact Assessment， 2001， p. 10.

[8][10][11]高秦偉：《美國規制影響分析與行政法的發展》，《環球法律評論》，2012年第6期，第97、101～102、103頁。

[9]高秦偉：《行政許可與政府規制影響分析制度的建構》，《政治與法律》，2015年第9期，第66頁。

[12]趙雷：《行政立法評估之成本收益分析——美國經驗與中國實踐》，《環球法律評論》，2013年第6期，第134～136頁。

[13]早期的探索包括國務院發布的《國務院關于行政立法舉行聽證會的意見》《全面推進依法行政實施綱要》《國務院關于加強法治政府建設的意見》和《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》等，初步提出了對行政立法要積極使用成本收益分析制度；地方性法規包括海南省的《關于開展立法成本效益分析工作的實施意見》、重慶市的《重慶市政府重大決策程序規定》和山東、江蘇、湖南等省的《行政程序規定》等。

[14]馮玉軍：《法律的成本效益分析》，蘭州大學出版社，2000年；蔣紅珍：《政府規制政策中的成本收益分析》，《浙江學刊》，2011年第6期。

[15]高秦偉：《行政許可與政府規制影響分析制度的建構》，《政治與法律》，2015年第9期，第66～70頁；席濤：《立法評估：評估什么和如何評估（上）——以中國立法評估為例》，《政法論壇》，2012年第5期。

[16]汪全勝：《日本的立法后評估制度以及對中國的啟示》，《中州學刊》，2009年第5期，第90～92頁。

責 編∕刁 娜