環境類鄰避設施的風險感知與沖突治理策略分析

邵青

摘 要：風險分配不公正、風險感知的客觀主義與主觀建構視角，客觀上造成政府—公眾對環境類鄰避設施完全不同的風險感知結果。環境類鄰避設施選址建設過程中分配正義、承認正義的缺失，經過風險的社會放大效應，促使國內環境類鄰避沖突呈越演越烈的趨勢。因此，建議從風險溝通、協商民主參與角度，創新環境類鄰避沖突的治理策略。

關鍵詞：鄰避沖突；風險感知；協商參與；正義

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）20-0171-03

烏爾里希·貝克在《風險社會：新的現代性之路》的開篇即提出，在發達現代性中，財富的社會化生產與風險的社會化生產系統相伴，稀缺社會的財富分配邏輯開始向發達現代性的風險分配邏輯轉變[1]2。人類生活于自身所創造的風險社會中，因風險分配不公、風險感知差異、風險管理者“有組織地不負責任”決策等因素，導致以有毒廢棄物處置、垃圾焚燒（填埋）、核設施等為典型的土地利用項目，易于遭到地方居民強烈的抵制情緒或沖突抗爭。這一現象即鄰避沖突行為（Not In My Backyard，NIMBY），當前在我國形成愈演愈烈的態勢。本文圍繞著垃圾焚燒（填埋）、PX、核設施等鄰避設施蘊含的客觀風險、周邊公眾的主觀風險感知等主題，探討環境類鄰避沖突的心理基礎、行動邏輯及治理策略。

一、環境類鄰避沖突的心理基礎：風險感知的二維視角

（一）風險分配的不公正與普遍性

人類社會發展進程中，始終存在著不同形態的風險。貝克認為，工業社會自身的生產邏輯蘊含了潛在的風險，凸顯為科技的副作用對環境的破壞和人類健康狀況的損害，如化工廠毒氣泄漏、核設施廢棄物放射性造成的危害，在風險分配邏輯上呈現了內在的張力。一方面，風險分配同財富分配具有一致性，與人群所處的社會經濟地位相關聯，越是偏僻、落后地區越承受了更多的風險，富裕、發達地區（國家）具有更強的風險規避能力，后者將風險向前者轉移。正如貝克所說，“財富在頂層積聚，而風險在底層積聚”；“風險分配的編組站特別偏愛位于欠發達的窮鄉僻壤的小車站”[1]25。另一方面，工業社會制造的風險又具有“回旋鏢效應”，它打破了社會階層差異，風險的制造者（受益者）遲早會受到風險的沖擊，正如生態災難、核泄漏向來無視國界。因而，風險的普遍性、全球性，使得任何忽略、規避風險的行為變得更加困難。

（二）風險感知的二維視角

對于何為風險，理論界尚未達成一致，爭議的焦點在于風險究竟是一種獨立于人的意識的客觀實在，還是基于人的主觀認知的建構，由此形成了風險感知的兩種視角。客觀主義視角強調了工業化生產所帶來潛在風險的真實性、可計算性，即風險（R）=損害的程度（H）×損害的概率（P）[2]。客觀風險（objective risk）是等著人們去認知的客觀實體，風險感知即在風險知識把握的基礎上，運用科學理性評估客觀風險給人類帶來影響的大小，而且只有具備科學素質和專業知識的專家才能進行正確的風險感知和評估。建構主義認為，風險不是客觀實在物，而是由社會、文化、心理等諸多因素的建構物，是個體對外在事件的感知行為。事實上，羅杰·卡斯帕森認為，風險既是對人們的一種客觀的傷害威脅，又是文化和社會經驗的一個結果[3]36。貝克強調，“風險和風險感知正在逐漸匯合，互為條件、彼此加強”[1]56。因此，合理的風險感知應該融合客觀主義和主觀建構的二維視角。尤金·A.羅莎將風險定義為，具有某種人類價值的事物（包括人類自身）在其中處于危急關頭，而其結果不確定的一種局面或事件。這一定義強調了人們在風險本體論上觀點的一致性，即承認風險的客觀性；但在認識論上，認為由于不同人群知識能力上的差異，存在等級制的風險感知差異[3]36。

我國近年來以PX項目、垃圾焚燒（填埋）、核電為典型的環境類鄰避沖突，一方面因設施的負外部性，通常對項目周邊的空氣、水源、房產、產業等帶來潛在負面影響，表現為對居民的經濟利益、健康利益帶來損害的風險，因而易于遭到居民的反對；另一方面，成本與收益的非均衡性，即鄰避設施的收益為更廣泛社會成員共享，負外部性成本卻由項目周邊公眾承擔。根據奧爾森的集體行動理論，作為小集體的項目周邊公眾更易于組織抗議活動。從根源上看，政府與社會公眾在環境類鄰避設施的風險感知上存在較大差異，加上公眾對政府及專家群體的不信任，進一步拉大了二者間的差距，這便構成了公眾反對環境類鄰避設施的心理基礎。

二、環境類鄰避沖突的行動邏輯：環境正義與風險放大

（一）環境分配正義與承認正義的缺失

公眾反對在其居住地附近建造有毒廢棄物處置場、垃圾焚燒（填埋）場、化工廠等的抗議活動，有著較長的發展歷史。1982年，美國北卡羅來納州沃倫縣居民抗議在阿夫頓社區附近建造有毒廢棄物填埋場，標志著美國環境正義運動的興起。有色人種、低收入階層及其他弱勢群體暴露于有毒或危險物質“機會”的不平等，即環境風險分配不正義這一社會現實，是美國環境正義運動的直接起因[4]。長久以來，美國有色人種居住區、經濟落后地區成為各種環境有害物處置場的優先選址地。羅杰·卡斯帕森指出，“在高放射性核廢料的產生地與內華達州尤卡山乏燃料處理場之間，地域上損益的不匹配達到了不可思議的程度。”[5]環境風險不公正地向落后地區分配的特征明顯。

從分配正義角度來看，環境正義運動從早期關注種族、收入與有毒廢棄物填埋場選址關聯性，到中期探討不同主體面對環境利益與負擔分配時的不公正對待問題，揭示了空氣和水污染、有毒廢棄物污染、放射性和化學性污染等環境惡物在空間區域上的不正義分配事實。從承認正義的角度來看，承認弱勢群體在環境問題上的尊嚴和價值，維護他們的生存權、生命權和環境權，符合社會正義的內在要求[6]4。實踐上，環境分配正義和承認正義的缺失是公眾反對環境類鄰避設施選址建設的現實基礎。

從國內垃圾焚燒（填埋）項目選址和建設區位選擇來看，一方面，在同一行政區域內（如地級市區域），城鄉結合部、偏遠農村地區或人口分布稀少的經濟開發區等成為這些設施的選址地；另一方面，在不同行政區域內，經濟發達地區通過經濟手段將垃圾輸送到落后地區。因此，環境類鄰避設施一定程度上存在空間分配不正義現象；承認正義上，環境類鄰避設施規劃、選址決策過程中，周邊公眾難以獲得平等性對待和實質性參與，政府習慣于從社會整體利益角度闡釋項目建設的必要性和合理性，有意忽略了周邊公眾的信息需求和決策參與權利，沒有賦予他們應獲得的承認正義。

（二）風險感知差異及社會放大效應

環境類鄰避設施的建設和運營本身具有一定水平的客觀風險，如化工廠毒氣泄漏（印度博帕爾事件）、核設施事故造成的放射性（切爾諾貝利核事故）、垃圾焚燒發電超標排放的二英類有毒氣體。因此，需要通過科學的手段對科技帶來的副作用——客觀風險進行監測和管控。環境類鄰避設施選址建設運營過程中的風險評估，政府和設施運營單位主要依賴于掌握專業知識的技術專家，基于科學理性、運用概率統計等方法評估出風險的大小及提出相應的管控策略。這種風險評估做法是當前我國環境類鄰避設施選址決策中，落實環境影響評價和社會穩定評價的行動邏輯。然而，僅僅針對環境類鄰避設施本身具有的客觀風險進行評估，得出的結論通常難以獲得公眾的認可。

公眾對環境類鄰避設施的風險感知與專家的科學理性計算不同，他們遵循的是社會理性。這是基于公眾自身的個體特征、生活經驗、風險知識理解、群體行為意識等形成的風險建構。通常公眾對環境類鄰避設施的風險感知水平遠遠高于專家的客觀風險計算，在對政府、專家缺乏信任的背景下，政府的選址決策易于遭到周邊公眾的強烈反對。貝克認為，在一項風險決策過程中，由于風險的決策者（政府）、評估者（專家）、制造者（運營企業）與風險的承擔者（設施周邊公眾）間的分離，易于形成風險決策的有組織地不負責任現象，他們忽略了風險承擔者的心理感受及對其應享有的承認正義。羅杰·卡斯帕森構建的風險社會放大框架，反映了公眾針對一項風險或風險事件，經由社會的放大站和個體放大站，將風險信號經過放大或弱化，對受到直接影響者、當地社區、專業群體、利益相關者群體、整個社會等產生漣漪效應，進而產生不同的影響，如財政損失、風險增加或減少、對公共機構喪失信心等[6]79。其中，鄰避設施的污名化和對政府機構及運營商的不信任，加劇了風險的社會放大效應。

以國內近些年上馬PX項目、垃圾焚燒發電項目為例，公眾針對此類項目的抵制席卷大中小城市，PX有毒、二英致癌等與項目相關的詞語描述，使得PX走向妖魔化、垃圾焚燒遭到非理性抵制。網絡信息時代，一地爆發的鄰避沖突消息經網絡渠道迅速傳播，有關項目的風險感知在公眾意識里不斷放大，污名化印象加深，對其他地方的項目選址建設造成漣漪效應。可以說，由于當前政府在環境類鄰避設施選址建設過程中，信息公開、決策參與、風險溝通的嚴重不足，導致經過風險社會放大效應的公眾風險感知水平偏高，基于對自身所處風險的擔憂，鄰避沖突訴求的目標單一，即取消或停建項目。

三、環境類鄰避沖突化解的源頭治理策略：風險溝通與協商民主參與

工業化、城市化進程中，公眾對環境類鄰避設施的需求呈擴大趨勢。鑒于此類設施具有的污染性、風險性，對設施的安全運營和健康風險擔憂是周邊公眾最為關心的兩大問題。由于政府在環境類鄰避設施的規劃、選址、建設等階段單純依賴專家群體對項目風險進行評估，形成政府內部封閉式決策模式，忽略乃至有意規避項目周邊公眾的信息需求和決策參與渠道，否認周邊公眾經風險放大所形成的項目風險感知水平，由此導致二者間在環境類鄰避設施選址建設上矛盾的不可調和性。從風險管理角度來看，風險溝通是風險評估和風險決策的前提，只有通過有效的風險溝通，矛盾雙方形成一致的風險評估意見，才能做出科學的風險決策。因此，風險溝通是化解我國環境類鄰避沖突的首要策略，而要實現有效的風險溝通，必須創新公眾的決策參與機制。

（一）有效的風險溝通

羅杰·卡斯帕森認為，政府（設施建設運營企業）與公眾在風險溝通參與中存在預期手段——目的性差異沖突，政府僅僅將公眾參與看作是賦予項目建設合法性的一種手段，公眾則將參與視做反對項目建設或獲得更多利益的目的性行為，這一差異突出體現在我國環境影響評價制度的功能變異。環境類鄰避設施選址建設需要經過環境影響評價、社會穩定評價的制度設計，本質上是讓周邊公眾通過科學的評價知曉后，同意項目在本地的選址建設。實踐中，這兩項制度的功能變異為一種程序性設置，是進入政府下一道審批環節的一個必備要素，至于環評、穩評的科學性，是否充分調查分析了周邊公眾的態度等核心問題，則遭到有意的規避。這也是環境類鄰避設施雖然通過了環評、穩評，而一些周邊公眾直到項目開工時才知曉的原因。另一方面，缺乏公眾早期和持久的參與是項目失敗的根源。政府、設施建設運營企業通常在項目規劃、選址的后期才邀請周邊公眾參與，此時主要的決策已經做好，實際上已排除了可選擇的余地。此外，政府機構的信譽、風險評估信息的可信度，也是影響公眾風險溝通有效性的重要因素[6]79。

環境類鄰避設施從規劃、選址到開工建設，整個決策過程周期長，有的需要數年的時間。但在整個風險決策過程中，政府主要依賴專家群體得出的科學結論，公眾通常是在政府風險決策即將實施的節點獲得相關信息。此時，項目周邊公眾感覺被欺騙、愚弄的情緒急劇擴大，環境風險分配的不公平感快速上升，各種抗議活動在短期內爆發。此時政府再去宣傳項目的必要性、風險可控性，要求周邊公眾保持理性克制等，已經沒有任何作用了。對于一些已建成的環境類鄰避設施，由于政府、第三方風險評估機構公信力不足，周邊公眾擔心政府、第三方機構與運營企業進行合謀。例如，此前網絡爆出國內針對垃圾焚燒發電廠每半年一次的二英排放檢測，江蘇省某第三方檢測機構肆意篡改排放數據。因此，圍繞著環境類鄰避設施的風險溝通，讓周邊公眾從規劃、選址、建設到運營監管全過程實施有效參與，既有助于削弱公眾偏高的風險感知，也利于提高政府和第三方檢測機構的公信力。

（二）廣泛的協商民主參與

加強環境類鄰避設施選址建設中公眾的風險溝通和廣泛參與，獲得了理論界和實務部門較一致的認可，但在公眾協商參與的渠道、載體、方法、效果等方面缺少深入分析。協商民主自20世紀80年代在西方興起以來，成為當前各國公眾參與公共事務決策的重要途徑，涵蓋了從協商議題的確定、協商參與主體的選擇、協商程序與方法的設計，到協商結果的達成與運用等參與過程，其中信息公開、平等參與、理性協商是其基本原則。實踐上，公民會議、公民陪審團、協商民意測驗等協商途徑方法廣泛地被歐盟、美國、日本等用于討論環境政策、能源建設項目、食品安全等公共事務。

國內近年來在農村基層治理創新上，積極探索平安協會、和諧促進會、鄉賢理事會等協商參與途徑和載體，較好地化解了基層社會治理中的問題矛盾。環境類鄰避設施的特征，決定了其規劃選址、建設運營必然落實到城鄉基層社會單元，與周邊公眾必然保持著空間上的近距離。一定區域內，公眾對于此類設施用地需求的意見態度、經過風險溝通后是否有條件同意、需要哪些補償措施等焦點問題，政府部門要想準確地獲得此類信息，最有效的途徑就是廣泛發動公眾協商民主參與。在公開、平等、理性的基礎上，開展深入持久的協商，最終達成是否建設、如何建設的決策共識。杭州市中泰垃圾焚燒發電項目從公眾強烈的抗爭到項目原地建成運營，成為近年來國內少見的成功化解鄰避沖突的案例。從中我們不難發現公眾協商參與在其中發揮的有效作用。而且通過協商民主參與形式促進環境類鄰避設施的選址建設，也契合了環境承認正義的內在要求。

參考文獻：

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