城市社區居家養老服務存在問題及對策研究
——以成都市S社區為例

張 菁，盧小燕

（1.西昌學院，四川 西昌 615000；2.成都市西河鎮濱西社區，成都 610000）

隨著老齡化高速發展，社會養老問題日益突出，為了應對人口老齡化，黨的十九大報告提出要構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。為解決老齡化問題，經社會各界多方探索，找到了一種更適合中國的養老模式，那就是社區居家養老。根據成都市統計局發布的《成都市人口老齡化進程加快，形勢不容樂觀——第六次全國人口普查專題信息之三》，成都市老齡化水平比四川省10.95%低1.24個百分點，但比全國平均水平8.87%高0.84個百分點；在14個（缺長春）副省級城市由高到低排位中居第4，在大連（10.71%）、沈陽（10.37%）、青島（10.26%）之后，比最低的深圳（1.76%）、廈門（4.56%）分別高7.95和5.15個百分點。預計2020年成都市老齡化水平將突破15%。根據《成都市統計局關于2017年成都市主要人口數據的公告》，2017年成都市常住人口為1 604.47萬人，其中，城鎮常住人口為1 152.81萬人。政府把養老服務視為民生戰略工程，目前成都市政府正努力打造“15分鐘養老服務圈”15分鐘即可從家步行到養老機構，根據成都市政府2016年發布的《成都市社區養老院建設三年行動計劃(2016—2018年)》，到2018年建設完成200個社區養老院，其中，2016年建設72個、2017年建設67個、2018年建設61個，實現社區養老院在中心城區街道、其他區(市)縣政府和成都天府新區管委會駐地鎮(街道)、“十三五”規劃的小城市全面覆蓋。盡管政府的養老政策不斷推進，但相對于龐大的老齡人口而言，供需矛盾仍將十分突出。本文以成都市S社區為樣本，經調查發現其居家養老服務正處于起步階段，諸多問題也隨之顯現。

一、成都市S社區居家養老服務現狀

（一）S社區情況簡介

S社區位于成都市，成立于2010年，主要用于安置農村拆遷戶，屬于安置小區。S社區主要以農民為主，共有居民8 689人，其中常住人口7 949人，流動人口740人，60歲以上老人1 380人，占該社區總人口的15.8%。

（二）S社區居家養老抽樣調查情況

筆者制作了一個居家養老服務調查表，并針對S社區的老人進行調查，此次問卷調查地點主要集中在S社區的幸福廣場、老年活動室等。共發放問卷300份，回收281份，而有效問卷為254份，有效度在84.6%。從調查數據來看，男性占42.5%，女性占57.5%；受訪老人年齡60～69歲占總調查數的63.7%，70歲以上的占36.3%；在文化程度上，小學及以下文化程度占比88.5%，高中及以上僅占2.3%，說明受訪老人的教育程度都相對較低。在婚姻狀況調查中，78.7%的老人有配偶，14.9%的老人喪偶，其他情況的老人占6.4%。

表1 老年人居住情況

表2老人養老意愿

表1反映了有77.2%的老人都與家人同住，受訪老人中并沒人在養老機構居住，表明該社區的老人基本靠居家養老。

從表2可以看出，S社區有91.3%的老年人更愿意居家養老，側面反映了該社區未來養老模式的走向，即居家養老模式。

表3 老年人對社區養老服務設施滿意程度

在對社區養老服務設施的評價中，55.9%的老人表示設施一般，9.8%的老人表示滿意，還有11.8%的老人表示不滿意，間接反映出S社區的養老服務設施不夠完善。

表4 S社區居家養老服務開展情況

在社區開展的服務中，知曉率在前三的有文體娛樂活動、免費體檢、日間照料中心，分別占71.6%、64.5%和55.5%，同時，表4中也有部分服務不被老人所熟知，且參與度低。

表5 老人對社區居家養老的了解程度

經過調查發現，高達89.8%的老人不清楚社區居家養老，只有10.2%的老人了解一點，但也只是道聽途說，并沒有具體的概念（表5）。這反映出S社區居家養老模式在老年人中的知曉度很低，居家養老的概念在老人中還未得到廣泛的宣傳。

表6 解決困難方式

通過表6，可以直觀地看出S社區受訪的老年人更愿意找子女或者自己解決問題，有63.4%的老人遇到困難時，會尋求子女的幫助，僅有5.9%的老人會通過政府、社區來解決困難。

二、S社區居家養老服務存在的問題

成都市作為首批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點，所轄社區基本上已采用居家養老模式，各社區也都有了比較系統的運作模式。S社區位于成都市郊區，居家養老服務起步相對較晚，各項功能并不健全，難免會存在問題和缺陷。

（一）S社區居家養老服務項目相對匱乏

通過對S社區的走訪交流，整理出S社區所提供的八項居家養老服務，具體包括日間照料、老年食堂、幫忙做飯、居室清潔、免費體檢、心理疏導、棋牌活動、康復訓練。在上述幾項居家服務中，包括日間照料、老年食堂、康復訓練在S社區內現已暫停。就幫忙做飯與打掃衛生服務而言，也不完全面向S社區所有的老人，主要針對具有特殊情況的老人服務，如失能老人、殘疾老人和獨居老人。此外，經筆者與老人交談后還發現，S社區的老人平時只能通過閑聊或者在棋牌室休閑來打發時間，社區老年人對文化娛樂方面的內容還存在很多的訴求，但S社區目前還沒有這個能力為老人提供更多的服務。

（二）缺乏專業養老服務人員

通過調查，S社區的在編工作人員共有11人，其余為招聘人員和志愿者。相對于整個社區的居民人口，以及需要養老服務的老年人口數量，可以看出工作人員數量是不足的，特別是具有專業知識水平的社區工作人員更是稀少。一方面，就投身到S社區的養老服務的志愿者而言，其熱情十足，但相當欠缺專業技能與知識。另一方面，就社區工作人員而言，他們并非專業養老服務人員出身，盡管個別工作人員持有社工證，但是其也未接受過十分專業的培訓，平時只能為老人提供一些簡單的生活照料，此外，S社區的工作人員除了要承擔政府下派的各種任務以外，還要處理社區各項事務，以及管理8 600名左右的居民，工作量十分巨大，僅以現有的工作人員，根本無法滿足當前S社區養老服務的需求。在訪談中，社區工作人員坦言，日常事務眾多，在老年人的服務上面難免分身乏術，精力不濟，當前最希望能有專業的養老服務人員來S社區提供服務，從而提升整個社區的服務質量，讓S社區的每個老人都享受到更加優質的養老服務。

（三）社區老人對居家養老服務的認知程度低

由于S社區為安置區，社區老人基本由農村搬遷入駐，其文化程度不高，導致其對居家養老認識不到位，甚至很多年輕家屬同樣是不知情的狀態。S社區老人保守的觀念，通常會引起老年人對新事物的抵觸，進而阻礙社區老年工作的推進。通過表5可以看到，僅有10.2%的老人對社區的居家養老了解一點，仍有高達89.8%的社區老人并不清楚社區居家養老的服務，不清楚其內容，也不知道通過何種方式來獲得這項服務。從表6中看出，S社區63.4%的老人在遇到困難的情況下，首先想到的是找子女解決問題，而不是尋求社區管理者或者政府的幫助。此外，筆者從與老人的交談中還了解到，他們有的是六七十歲以上的獨居老人，有的甚至還患有殘疾，卻從不知道社區可以幫助老人養老，這同樣反映出老人對于社區居家養老的了解程度不高。

（四）養老服務基礎設施功能發揮不完全

隨著時代變化和經濟的快速發展，社區老人對養老服務設施方面也有了更高層次的追求。目前成都市S社區居家養老服務還處于初級發展階段，社區基礎設施并不完善。根據《成都市民政局關于印發成都市2015—2017年城鄉社區日間照料中心建設工作方案的通知》，相對完備的社區居家養老基礎設施構成應涵蓋日間照料室、老年食堂、文化娛樂室、理發室、洗浴室、康復（義診）室、綜合服務室、室外活動場地、醫務室、手工坊、心理咨詢室等在內的11個大項以及相對應的30多個小項。通過對S社區的觀察了解，筆者發現雖然日間照料中心、心理咨詢室和老年食堂的基礎設備相對完善，但是已經停止運營。康復室只有一臺跑步機和三臺單車，在長時間的擱置下，略有破損；在文化娛樂室中，除了棋牌、桌椅和飲水設施以外，包括電視機、閱覽室等在內的多項設施并沒有配備，活動室相對簡陋；在室外活動場所中設有一處簡單的健身器材，但設施并不專供老人使用，社區的其他年齡段的居民也會通過此健身器材鍛煉身體，器材在長期的使用下，很是破舊，無法滿足當下老人鍛煉的需求。因此，社區現有的康復室、文化娛樂室和室外活動場所還不夠完善。根據筆者了解到的情況，在S社區中沒有開設理發室、洗浴室、綜合服務室、醫務室及手工坊等設施。表3反映出S社區老年人對社區基礎養老設施并不是十分滿意，這也間接的反映出基礎養老設施建設上的不足。總體而言，該社區的基礎設施還相對薄弱，有待完善。

三、S社區居家養老服務存在問題的原因分析

（一）管理部門職責模糊，弱化社區養老服務發展

S社區的居家養老服務在政府主導下建立，目前處在探索階段，管理部門為S社區的養老服務的發展也做了多方的努力，但效果并不是十分明顯。就S社區居家養老服務的整體而言，各部門職能之間還不能較為有效的銜接，存在互相割裂的情況，政府部門的綜合協調效果也顯得不那么明顯。加上缺少足夠的社區管理人員，一定程度上增加了老年人管理工作的難度，這也是全國各地社區普遍存在的一個問題，但在S社區尤為突出。如此情況下，便使得政府管理受阻，居家養老工作減弱，服務項目也隨之減少。

（二）世俗觀念、福利待遇影響專業隊伍發展

受傳統觀念的影響下，許多人對社區工作的性質存在誤解，認為社區養老服務人員類似“保姆”，加上工作強度較大，工資待遇較低的情況，導致適齡勞動力不愿意參與到養老服務的隊伍中，這種現象不僅僅存在于S社區，也是全國普遍存在的現象。事實上，S社區有正式編制的工作人員月工資也僅在2000左右，且福利待遇一般。這樣的工資待遇對于養老服務專業人士沒有吸引力，不愿意到社區服務，使得S社區的工作人員只能找臨時工或者志愿者來為老年人服務，從而導致了S社區養老服務人員專業水平不高。

（三）政策宣傳引導不到位

隨著養老問題的不斷深入，國家也制定了相應的政策，在政策的傳達過程中，老年人作為這些政策的收益者，卻對相關政策毫不知情。通過表5可以發現，社區居家養老知曉率在受訪老人中僅占10.2%，即使聽過，也是一個十分模糊的概念。這說明居家養老模式在推廣傳達的過程中，并沒有做好最基層的宣傳工作，使得老人被排除在知曉政策的人群之外。政策宣傳引導不到位，老人就認為社區的養老服務都需要支付高額費用，有的老人還提到說S社區的養老服務只針對殘疾、貧困、沒有子女的老人，這都是老人的誤解。長此以往，老人的認知偏差越來越大，從而加劇政策的宣傳難度，不利于S社區居家養老的長遠發展，使得社區養老服務層次越來越低，甚至出現更多不必要的麻煩。

（四）缺乏運作資金

就S社區目前的資金渠道而言，只有政府撥款這一條途徑，資金來源略顯單一。該社區地處郊區，經濟并不發達，老人多為拆遷農民，經濟收入不高，使得該社區的資金問題看起來更加突出。同時，政府在社區養老方面的資金投入也是相對有限且不及時的，在走訪過程中，筆者從S社區工作人員處得知，目前為止，S社區的政府撥款一直沒有審計下來，養老服務的許多環節都無法正常進行，如日間照料服務中心和老年食堂就因資金短缺被迫停運。此外，社區各種活動開展需要經費，各項基礎服務設施也需要資金的支持，S社區的養老資金明顯供給不足。政府的資金不及時或者資金供給不夠，都會造成資金短缺的問題，社區基礎設施也會因此得不到切實的維護和完善，老年工作無法正常推進，活動不能開展，S社區的居家養老服務便失去了有效的保障。

四、完善成都市S社區居家養老服務的對策建議

居家養老模式的興起有賴于社區養老服務的支持，而S社區的居家養老要取得進一步發展，首要任務就是完善社區養老服務。本章針對S社區出現的問題，對其居家養老服務的完善方法及發展路徑提出了以下意見建議。

（一）優化管理模式，組建管理機構

為推動居家養老的健康發展，社區政府應組建一支專門管理社區養老事務的專業團隊，挑選具有相關專業背景的高級管理人才，并設置相應的管理機構，利用智能信息化的手段優化居家養老管理模式。此外，當地政府還可借鑒躍進社區的養老服務管理模式，由政府購買服務，讓第三方組織對社區養老服務進行管理，政府方面只需履行監督和管理職能即可。這在一定程度上節約了人力財力的支出，有效彌補了政府在養老服務落實方面的不足，促進了養老服務項目的多元化，從源頭上解決了社區的居家養老的服務內容相對匱乏的問題。

（二）社區養老服務社會化，引進智慧養老模式

1.加強老人管理，構建管理平臺

社區工作針對老年人居多的問題，應該加大對社區老年人工作的重視，把管理工作和居家養老服務作為社區工作的重中之重。在社區管理的機構設置上，加強對老年人的管理機構設置，重新定位老年人工作的方向，積極準確地對S社區老人的基本信息、需求以及其他各方面的信息進行統計，建立一個基礎數據庫，如圖1所示。

圖1 基礎數據庫

然后，通過整合資源信息，打造智慧養老服務管理平臺，如圖2所示。再由政府進行組織協調管理，實現數據交流共享。

2.優化服務，智慧養老

鑒于社區居家養老服務專業人員十分缺乏的情況，社區養老工作并不能完全依靠志愿者，所以建議引進社會化的服務模式，由政府購買服務并采用智慧養老模式。政府方面應大力倡導社區養老服務社會化，鼓勵社會機構進駐S社區，由政府為機構提供平臺，確保信息數據的真實性、公開性及實時有效性。服務則由社會機構來實現，政府負責審查入駐機構資格以及人員情況，保障S社區老人得到安全可靠的服務。在此智慧平臺的基礎上，打造多樣化的居家養老服務。

（1）引進專業公司，安裝助老“居家寶”。居家寶安裝便捷，利用家里電話線便可安裝，它能有效解決老人日常生活、居家防護、緊急援助等問題。當老人走失、家中煤氣泄漏、老人在家長時間未活動等情況下都會第一時間電話通知老人家屬或者相關人員。該設備留有居家養老服務接口，能與社區智慧養老服務管理平臺對接，使智慧平臺兼具設備訂購與網絡訂購雙重功能。

（2）引入家政公司，提供日常生活照料服務。家政人員較社區自己聘請的臨時工而言，服務更加專業化，政府通過審查家政公司的資格，對機構進行監管，鼓勵其主動尋找服務對象，改變老人去聯系家政的傳統模式。

（3）引進醫療機構，實現“醫養結合”。由政府審查引入具有資格的不同醫療機構，在老人有需求的情況下便能上門提供服務，再協同社區醫院，為S社區的老人建立一套較為完整的健康檔案，實時關注老人健康動態。此外，成都市最新推出了家庭醫生簽約服務電子地圖，S社區的老年人或者其親屬，可以關注“健康成都”微信公眾號，找到專門服務于S社區的家庭醫生服務團隊，即可購買到一對一的家庭醫生簽約服務。簽約后便可享受到健康管理指導、上門診療等多樣化服務。

（4）聯系福利院，為老人提供服務。社區內有一個第二社會福利院，社區政府可以主動與其聯系協商，希望養老院能定期的派出人員來S社區服務。

（5）引進其他服務機構，如理發店、洗浴中心、餐廳等。在資質審查合格后，老人或者其家人就能通過政府管理平臺，購買安全的上門服務。

（三）加強宣傳力度，營造樂享養老氛圍

社區養老服務可以讓老人在家里就能享受到高質量的晚年生活，在減輕子女養老負擔的同時，還能滿足老人訴求，提供物質支持，解決老人問題，帶給老人精神滿足和娛樂體驗。營造樂享養老氛圍，需要老人更充分地認識和了解居家養老，消除老人抵觸感，增添認同度，在此基礎上，才能建立起更堅實的社區居家養老服務，因此，宣傳引導工作刻不容緩。第一、傳統宣傳方式。建議在S社區宣傳欄上張貼與社區居家養老相關的宣傳單、海報等，同時為S社區的老人發放宣傳手冊。第二、結合網絡媒體宣傳。可以利用報紙、微博、S社區微信公眾號等多種渠道傳遞信息，增加老人接觸率，充分認識社區居家養老，使其更易接受。第三、開展宣傳講座。講座不僅針對S社區老年人，還建議面向老人的子女，達到宣傳的寬泛性。第四、組織S社區的老年人到社區養老服務辦得較好的社區參觀體驗，如躍進社區，讓老人可以切身感受到好處，從而提升老人認可度。第五、社區工作人員可以利用上門探訪的機會，進行同步宣傳，爭取得到受訪家庭的支持，同時，不忘鼓勵他們積極參與到社區的養老服務里來。

（四）拓寬資金的來源，完善社區基礎養老設施

1.拓寬資金的來源

從長遠來看，S社區的居家養老僅靠政府一己之力來發展，必然不切實際，隨著養老事業的推進，單渠道資金投入方式更顯單薄。建議政府以自身出發，發揮主導作用，引入社會資金，建立起政府與社會相補充的多渠道資金來源。在需求不斷擴大的今天，多元主體投資方式尤顯重要，只有多渠道吸納資金才能保障S社區居家養老服務持續穩定的向前發展，由此建議政府從以下四個方面入手。

（1）發揮政府主導作用，加大資金投入比例。建議政府增加財政撥款，加快審計速度，為社區提供及時有效的資金支持。

（2）鼓勵企事業單位積極投資，緩解政府壓力。政府或者社區管理者可以通過雜志、報紙刊登廣告或者拍攝公益宣傳片的方式擴大宣傳效果，增加企事業單位對養老事業的關注度，讓企事業單位能夠對S社區的居家養老情況更加了解，促使其主動為S社區的養老事業提供資金幫助。

（3）鼓勵社會力量捐款，設立專項養老基金。政府方面應該鼓勵慈善團體、公益組織對S社區養老服務進行捐款，將所得捐款投入到專項養老基金中，由政府方面聘用專人來運營此項基金，再由政府和慈善組織同時監督，確保基金能夠合理的運用到S社區的居家養老服務中。此外，建議政府、社區管理者多多鼓勵大學生志愿者、義務工作者等加入到居家養老的服務隊伍中來，從而壯大養老服務隊伍，減少人員開支。

（4）制定多檔次養老服務，實行家庭付費。建議S社區根據老人實際經濟承受水平，制定多檔次的養老服務，根據不同服務標準，對受益對象進行收費，或者由其家庭付費，實行有償居家養老服務。

2.完善社區基礎養老設施

基礎養老設施的完善程度，是社區居家養老服務是否成熟的最直觀體現，因此，基礎設施的完善工作尤為重要。首先，重新構建已存在卻擱置的日間照料服務中心和老年食堂，在已有設施的基礎上，查找缺失部分，然后補足，使其正常運營以供老人使用。其次，再增加一些更加適合老人使用健身器材以及文化體育類的設施，如增添閱覽室、設立手工制作室以及購置羽毛球、乒乓球、籃球相關器械等。另外，建議社區管理人員給閑置的老年活動室配上電視機、音響等設備，打造一個多功能活動室，與另一個活動室達到互補，并且可以在活動室舉辦麻將以及棋牌大賽，讓S社區的老年人獲得更加多彩的休閑娛樂體驗。最后，S社區還可以在社區內設立專門的建康醫療服務中心，為老人提供建康咨詢、免費體檢以及不定期的醫療講座，讓老人對醫療建康知識有更充分的了解。

五、結語

我國正在進入老齡化社會，政府提供公共服務的壓力也增大，目前社會開始提倡居家養老模式，但當下已進入獨生子女時代，子女工作、生活、供養老人等方面壓力加劇，現在的居家養老亦不能僅靠子女。因此，應該探索出一條由政府加強管理，社區構建信息化平臺，然后由社會來介入，這樣一種居家養老模式。成都市S社區是比較典型的居家養老社區，社區內居民多為老年人，多數老人的子女在外務工，無法照顧父母，老人留守情況嚴重。為了維護社區的穩定，給留守老人更多的照顧，政府應作為主導力量，調動資源協同社會各界做好居家養老服務工作。同時，這個模式可以在較為成熟后推廣到其他社區，為我國城鎮社區養老提供借鑒意義。