鄉規民約在鄉村治理中的困境與出路探析

摘要：鄉規民約在鄉村治理中發揮著重要作用，但也面臨許多困境。鄉規民約主體大量流失，地位被弱化，鄉規民約程序和內容不合法，公權力對鄉規民約過度干預或不作為，鄉規民約執行效果差。因此，應當挖掘有潛力的鄉村，利用鄉規民約整合衰落鄉村；發展鄉村文化，提高鄉村干部和村民的文化素養，提升鄉規民約質量；規范鄉規民約，確保鄉規民約的合法性；發揚優良傳統道德文化，建立鄉規民約保障實施機制。

關鍵詞：鄉規民約；鄉村治理；城市化

十九大報告提出，要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，鄉規民約作為一種民間法，是“自治”的重要組成部分；鄉規民約主要依托道德約束，與德治密切相關；在法治中國，鄉規民約需要在法律的規范范圍內運作。發揮好鄉規民約的作用，有助于村民更好地自治，實現鄉村振興。

一、鄉規民約在鄉村治理中面臨的困境

（一）鄉規民約主體流失，地位弱化

鄉規民約是村莊內部成員共同商討制定的，約束村莊的全體成員。在熟人社會的鄉村，村民的收入來源主要是農業，對土地的依賴性強，村民生產生活固定在整個村莊，與村莊的相關性大，參與公共事務熱情度高。但近年來，鄉村“空心化”現象嚴重，鄉村成員也大量進城，僅逢年過節他們才回到鄉村，在鄉村居住時間少，與鄉村關聯程度降低，對村莊的公共事務淡化，鄉規民約對脫離了鄉村成員失去了約束力。鄉規民約的主體流失嚴重，尤其在空心化的鄉村，其地位遭到弱化，甚至消失。

（二）公權力對鄉規民約過度干預和不作為

《村民委員會組織法》第二十七條明文規定：“村民自治章程、鄉規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正” 但實際上，某些地方的鄉鎮政府或村黨委或村委會直接制定鄉規民約，然后告知村民履行鄉規民約規定；某些地方，地方政府任由村民制定和實施鄉規民約，未履行職責檢查其是否有違法規定，導致出現違法規定。

（三）鄉規民約合法性問題

1、程序不合法

《村民委員會組織法》第二十二條規定“召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規定的，依照其規定” 。但實際上，鄉規民約未經村民會議討論制定，修改的時也未經村會議的討論，而由村委會、鄉鎮政府直接制定、私下修改，然后宣告民眾；某些村雖召開了村會議，但未達到法定的條件，未做到公平、公正。

2、內容不合法：

《村民委員會組織法》第二十條規定：“鄉規民約作為村民自治的規范，不得與憲法及國家法律法規相沖突，不得侵犯村民的合法權益，否則無效”。但鄉規民約在實際中存在很多侵犯公民合法權益的規定。通過查找大量鄉規民約，發現有很多侵犯村民權益的懲罰性的條款，最常見的是一些經濟罰款，而鄉村作為自治組織，不具備罰款的權力，這一類的規定是不合法的。

（四）執行效果差

在卞輝的2014年的《農村社會治理中的現代鄉規民約的研究》中“48.4%的鄉規民約有懲罰性規定，以此約束村民行為。通報批評是最主要的懲罰方式，占65.5%，其次為進行訓責和罰款”。在實際操作中，批評教育對于素養較高的人有約束力，而對于一些素質較差的村民，不能很好地發揮告誡作用，這樣的村民會帶壞村莊的風氣，削弱鄉規民約的約束力。其次，經濟性的罰款容易引起村民的不滿，村民經濟收入較低，經濟罰款會影響到某些村民的正常的生活，引起矛盾沖突，不利于鄉村穩定。

二、原因分析

（一）城市化的沖擊

隨著改革開放，政府放開對人流控制，城鄉之間的通道被打通，鄉村與城市的差距格外明顯。城市收入高、收入來源廣，城市的醫療、教育、生活基礎設施完備，相比之下，農村農業收入低并、收入來源單一，各方面的基礎設施落后，于是大量的農民開始涌向城市，追求更高的收入以及條件更好的城市生活。一代又一代的農民在城市生活，對農業生產越來越陌生，與鄉村的關系越來越疏遠，進城務工并有一份好收入的農民，也吸引其他的農民不斷進城，從而使得鄉村空心化現象普遍，造成鄉規民約主體大量流失。

（二）村干部和村民的文化素養不高

鄉規民約的制定主體是村民和村干部，鄉村干部隊伍更換頻率低，干部隊伍老化，我國農民的文化素質總體水平不高，尤其很多偏遠地區，村民對法律知識了解甚少，他們在制定鄉規民約的時候以合理為依據，沒有考慮到合法性，出現了一些看似合理實則違法的規定。鄉規民約的制定需要具有專業知識和技能的人員參與，而村民文化素養較低，村干部專業知識缺乏，不能做好領頭的作用，制定出來的鄉規民約較為籠統簡單，不符合農村實際，針對性和可操作性不強，使得鄉規民約缺乏科學性。

（三）鄉鎮政府角色錯誤定位以及經濟人特性

在鄉規民約制定過程中，部分鄉鎮政府干預過度或者放任自流，置鄉規民約違法現象于不顧，主要原因在于當代許多鄉鎮政府仍然定位于管理型的政府，在“壓力型”政府體制下，鄉鎮政府處于壓力的最底層，為了完成上傳下達管理任務，從而強制干預鄉村治理，干預鄉規民約的制定實施。其次，鄉鎮政府一方面作為國家政權的一部分，承擔著國家管理和服務的事宜，但另一方面也是一個獨立的團體，有著經濟人特性，會追求團體的額外利益，對于一些經濟不太好的地區，沒有經濟的吸引，鄉鎮政府對其鄉規民約等事宜置之不顧。

三、未來出路

（一）挖掘有潛力的鄉村，利用鄉規民約整合衰落鄉村

城市化進城加快，經濟效益差的鄉村很快衰落成了必然的結果。部分有潛力的鄉村在國家倡導下，積極挖掘當地的自然資源和人文資源，形成具有當地特色的新農村。但對于一些經濟效益差、基礎設施落后的鄉村，但這種做法的可復制性較小，成功率也較小。針對鄉村衰落的現象，應當利用好鄉規民約，整合衰落鄉村，把衰落鄉村盡可能的集中，充分發揮鄉規民約作用，團結村民，商討整合事宜，集中一切鄉村力量，集思廣益，整合成具有鄉村特色的新農村。

（二）發展鄉村文化，提升鄉村農民和村干部的文化素養，提高鄉規民約的質量

村民是鄉規民約的主體，他們的文化水平影響著鄉規民約的水平，所以要提升村民和村干部的文化素養。一方面加大鄉村文化事業的投入，尤其是基礎教育的投入，充分利用當代的信息科技技術，讓鄉村學校與大城市學校的共享優質教育資源。另一方面，加強對鄉村的法律知識文化的宣傳，提升村民法律素養，培養村民的法制意識，讓百姓心中隨時有法律。，定期為村干部組織一些專門的培訓，加強對文化和法律進行宣傳，進一步的教育村民，提升村民的法律文化素養。

（三）規范鄉規民約，確保鄉規民約的合法性

鄉規民約作為民間法，必須符合國家法律法規的規定。鄉規民約制定的程序要合法，從鄉規民約制定到表決通過必須征求全體村民的意見，要符合法定程序的要求?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十一條規定“參與村民會議的人在年齡上必須滿十八周歲，表決通過的形式是過半數的人支持，就能夠使得方案最終付諸實施。應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上住戶的代表參加，經到會人員的過半數通過”。在舉行村民會議的過程中，要充分尊重每一個參會人員的權利，使得他們的意見能夠自由地表達。

鄉規民約的內容要合法，要符合國家的法律、法規和政策的相關要求，不得侵犯村民的基本權利?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十七條第一款明確規定“村規民約和村民自治章程并不是一經制定就不可修改的，而是可以根據實際需求進行調整，但是必須要備案，上報的機構是報鄉、民族鄉、鎮的人民政府”。鄉鎮政府應該充分發揮其職能，主動監督檢查鄉規民約的合法性，保證鄉規民約在相關法律法規規定范圍內，保證其符合國家的大政方針，切實地保護村民的合法權益。

（四）發揚優良傳統道德文化，建立鄉規民約保障實施機制

鄉規民約主要依靠道德規范的作用，在制定鄉規民約的時候，要主動傳承傳統鄉規民約，以道德教化為主要精神理念，強調鄉規民約的道德約束作用，使鄉規民約與國家大政方針相一致，向社會主義核心價值觀看齊，重點調整村民人際關系、約束社會行為。鄉規民約的執行要以正面道德教育為主、以經濟處罰和其他處罰方式為輔的原則。建立現代鄉規民約保障實施機制，比如建立紅白喜事理事會、鄉規民約評議會以及監督機制。

鄉村治理需要鄉鎮政府、基層黨組織、村干部、村民等多元主體相結合，但根本上要依靠村民自己主動解決，村民作為鄉村治理的重要主體與客體，只有自我行動起來才能真正解決好問題；國家以及黨要找準自身位置，不越權或不放任不管，把自治權主動讓與鄉村，做好監督檢查的工作，從而實現鄉村真正的自治，促進鄉村振興。鄉村文化以及傳統道德是精神核心，鄉規民約是文化傳承重要渠道，是鄉風文明的重要表現，繼承鄉規民約，發揚良好精神文明，建設優良的鄉風文明、鄉氣蓬勃的新農村。

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作者簡介：陳小愛（1993-）女，四川 瀘州，研究生，研究方向：政治學.