新制度經濟學與高校困難生資助公平

黃開潔　付龍海

摘 要： 本文從新制度經濟學的角度探討高校困難生資助的公平，認為新制度經濟學的制度理論對資助公平有著重要影響。只有資助政策的規則公平，才能確保資助的公平。為了確保資助公平，從政策制定層面，完善資助法律法規體系；從政策執行者的層面，不斷提高資助隊伍素質；從政策監督機制層面，健全資助監督機制系統；從政策科學研究層面，深入開展調查研究工作；從政策宣傳通道層面，引導輿論營造良好氛圍。

關鍵詞： 新制度經濟學 困難生資助 公平

高校困難生資助是保障高等教育公平的一項重要舉措，其公平問題受到廣泛的關注。公平是學生資助制度發展的根本理念，效率是學生資助制度的重要目標和價值[1]（1），高校困難生資助的公平和效率是高等教育面臨的一項重要課題。新制度經濟學的制度理論為我高校困難生資助的公平研究提供了新的視角，本文試圖從新制度經濟學的角度對高校困難生資助的公平進行分析。

一

新制度經濟學（New Institutional Economics，縮寫為NIE）誕生于20世紀60年代，在80年代后成為主流經濟學思想并廣為流行。該學說是當代西方經濟學的主要流派之一，以科斯（Ronald H. Coase）等人為代表。該學派將更早的制度經濟學與新古典主義經濟學的架構，應用于構成經濟活動底層基礎的社會與法律規范分析之上，并將制度納入經濟分析的范圍，從一個嶄新的視角分析經濟行為、人與人之間的經濟關系。因此，制度變遷理論是新制度經濟學的非常重要內容。其代表人物是道格拉斯·C·諾斯（Douglass C. North）。

在《制度、制度變遷與經濟績效》一書中，諾斯提出：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是決定人們相互關系而人為設定的一些制約?！盵2]（3） 制度包括正式制度（也稱 “正式制度安排”、“正式約束”或“正式規則”）和非正式制度（也稱“非正式制度安排”、“非正式約束”或“非正式規則”）。正式制度包括政治及司法規則、經濟規則和合約，是人們有意識創造出來并通過國家等組織正式確立的成文規則，基本上是一個經過人類設計的成文法的范疇。正式制度是一種等級結構，從憲法到成文法與普通法，再到明確的細則，最后到個別契約，共同約束著人們的行為。非正式制度是人們在長期社會交往中逐步形成、并得到社會認可的一系列約束性規則，是那些對人的行為的不成文限制，包括行為規則、價值信念、倫理道德、文化傳統、風俗習慣、意識形態、習俗和宗教等，是與法律等正式制度相對的概念。非正式制度的存在是由于正式制度不可能窮盡人的行為，因此無法對人的任何可能行為進行有效的規定。非正式制度在社會生活中起著重要的作用。在正式制度出現之前，人們之間的關系是靠非正式制度約束的。正式制度的形成以非正式制度為基礎，譬如一些法律法規就是在風俗習慣的基礎上形成的，一定的意識形態也可以成為正式制度安排的指導思想。一項完整的制度安排，不僅包括正式制度，而且包括非正式制度安。正是由于非正式制度的嵌入，正式制度和非正式制度才成為一個整體。非正式制度對于正式制度發揮支持、補充等作用，因此不能忽視非正式制度的作用。

由于正式制度是人們有意識地創造的正式和成文的相關規定構成的規范體系，因此它們在社會活動中具有明確的合法性，并靠組織的正式結構實施。正式制度具有強制性和間斷性等特點，其變遷可以在“一夜之間”完成。非正式制度具有非強制性、自發性、廣泛性和持續性的特點，其變遷是緩慢漸進的，具有很強的“頑固性”。在現實生活中，正式制度只占據整個社會約束的小部分，人們生活的大部分行為還是由非正式制度約束的。

二

關于“什么是公平”，理論界一直沒有形成普遍認可的定義。從語義層面上，公平與均等詞語聯系緊密，但并不等同。公平的不一定是均等的，均等的也不一定是公平的。

在有關公平概念的研究中，美國哈佛大學教授約翰·羅爾斯的《正義論》一書自1971年問世以來，在西方國家引起了廣泛的關注，被視為二戰后西方政治哲學、法學和道德哲學中最重要的著作之一。羅爾斯把他的公平觀概括為兩個原則：“第一，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；第二，社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放?！盵3]（56）第一條原則實際上就是平等性原則，即每個人都享有平等的權利，可以獲得均等的機會和自由。但是，個人基本公平會受到諸多因素的影響，導致平等。為此，羅爾斯設計了第二個原則，從結構上探討如何保證平等的自由原則得以實現。第二個原則“差別原則”和“補償原則”。通過再次分配，確保有利于最少受惠者，使公民能夠得到平等的分配?！肮降臋C會平等原則 ”要求在權力分配方面必須遵從職位對一切人開放的原則， 即具有相同才能的人享有同等從政的機會，即從程序上保證每個人都具有平等的機會， 繼而靠經濟領域中的“差別原則”限制社會地位和財富收入的不平等。同時，尋找在堅持機會均等的前提下減少不平等，并且最大限度地保障處于不利地位者的基本需求。

在羅爾斯提出的兩個原則基礎上，本文采用以下四個標準判定高校困難生資助的公平狀況。第一，學生資助政策是否避免或阻止了困難生在收費條件下占有高等教育機會比重的下滑。第二，學生資助政策是否增加了高校困難生占有高等教育入學機會的比重并且使其增長速度高于優勢群體的增長速度。第三，在實施學生資助政策條件下，處境不利群體占有高等教育入學機會的比重與其占總人口的比重是否逐漸接近一致。第四，學生資助政策是否避免了社會經濟地位對大學生選擇學校及專業方面產生消極不利影響[4]（20-25）。

三

高校困難生資助是由一系列政策構成的體系。因此高校困難生資助政策體系是國家為了幫助經濟困難的大學生順利地完成學業而采取的一系列政策、措施和制度安排。它是一種制度安排，由國家頒布施行，并通過行政權力保障其實施。根據上文可知，諾斯所講的制度既包括國家規定的正式制度，又包括社會認可的非正式制度。同樣道理，高校困難生資助政策體系作為一種制度，既包括正式制度，又包括非正式的制度。這些正式制度包括法律、法規、政策與文件等表現出來的資助措施等（如國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見（國發〔2007〕13號）），也包括下級部門為落實國家政策而制定的各項細則、辦法等（如省教育廳等部門關于進一步做好生源地信用助學貸款工作意見的通知（蘇教貸〔2007〕5號））。非正式的制度包括影響國家困難生資助政策的行為規則、價值信念、文化傳統、風俗習慣、意識形態等，對于高校家庭經濟困難學生資助政策的關注和聚焦及由社會文化內生出的對高校學生資助的公平與效率等的需求。

制度對于公平而言，公平是實現效率的首要前提；正式制度的公平是最重要的，只有正式的制度公平才能提高效率。在高校困難生資助中，從循環的角度分析資助政策的運行可以分為起點、過程和結果三個階段。與此相對應的，公平包括起點的公平、過程的公平和結果的公平。起點公平是困難生在認定過程中都有平等的機會；過程公平是指所有參與困難生機會平等、規則公平；結果公平是評定的結果實現了以上四個標準。沒有過程公平，就不會有結果公平。因此，如果沒有公平合理的資助實施過程就不可能有公平、合理結果的產生。結果公平影響著循環進行的下一輪資助的起點公平。因此，“新制度經濟學主張的公平是過程的公平，認為過程的公平最重要”[5]（35）。高校困難生在資助實施過程中是否受相同的正式制度的規范和約束是至關重要，過程的公平本質上就是正式制度的規則公平。正式制度的規則公平是指公平、合理的社會制度規則，它們能夠使困難生實際狀況與其得到的資助相吻合，保障困難生獲得資助的公平。因此，只有正式制度的規則公平，才能真正保障資助的公平，才能從根本上維護教育公平。正式制度規則的公平是解決問題資助公平的根本之道，資助效率的提高，依賴的也是“規則公平”。在新制度經濟學派的學者看來，公平即指規則的公平。其中，起點公平、過程公平和結果公平統一于規則的公平。因此，只有保證資助政策體系的規則公平，才能保證高校困難生資助的公平。

四

在對新制度經濟學的制度、資助公平及制度與資助之間的關系考察之后，可以看出，只有規則公平，才能確保資助的公平。那么，從新制度經濟學的視角來看，怎么才能做到規則公平，保障資助的公平呢？

首先，從政策制定層面，完善資助法律法規體系。法律法規是確保規則公平的根本。政府作為政策的執行主體，只有從政策制定的層面，不斷完善資助法律法規，確保資助規則的公平，才能真正保障資助的公平，進而保障教育的公平。迄今，《中華人民共和國高等教育法》是我國唯一涉及貧困生資助的法規。而且只在第54、55條籠統地提及資助困難生。在國外，有些國家制訂了一系列法規保障資助的規則公平。其法規不僅從法律的高度完善了諸多資助項目，而且對學生資助管理機構的組織及作用、資金來源及使用、資助對象范圍及資格審查等具體問題加以法律界定[6]（45-50）。這從法律的高度保障了資助規則的公平。

第二，從政策執行者的層面，不斷提高資助隊伍素質。資助政策執行者是資助政策的具體實施者。規則的公平必須通過資助的具體實施者實施。資助的公平不僅依靠正式制度，而且受到非正式制度的影響。在資助的具體實施過程中，資助政策的執行者不僅受到正式制度的約束，而且受到非正式制度的影響。因此，要做到高校困難生資助的公平開展，必須有一批素質過硬的專業化的基層執行者。專業化資助隊伍是確保資助規則公平的基礎，也是提高資助公平和維護教育公平的必然要求。因此，高校必須加快資助管理人員的專業化建設。要培養他們熟悉資助法律、法規，鉆研相關理論，在實踐中真正維護資助公平。同時，要加強輔導員的業務培訓。通過細化、量化輔導員資助考評體系，使得輔導員自覺成為資助規則公平的維護者和執行者。

其三，從政策監督機制層面，健全資助監督機制系統。維護規則的公平，單靠政策體系、高素質的資助隊伍是不夠的?？茖W完善的資助監督機制才是資助工作公平開展的基礎。資助監督機制作為上級部門對資助體系、高校和執行者等的失范行為實施的監督，具有強大的矯偏匡正的功能，是資助公平的重要手段和方式。因此，在機制上，監督部門應對下級部門執行情況進行跟蹤反饋，建立常態的監督數據庫；各高校要加強溝通，對監督信息及時進行處理；還要通過新媒體、新手段完善監督的方式。

其四，從政策科學研究層面，深入開展調查研究工作。資助的公平還需要通過教育界的研究者通過深入的調查研究，從理論上探討維護資助規則公平的途徑和辦法。理論層面的探討可以為資助工作的公平的維護提供借鑒。

其五，從政策宣傳通道層面，引導輿論營造良好的氛圍。在信息化的社會中，要通過政策宣傳，及時發布資助政策、資助工作信息和動態等，對各類政策進行解讀，提高公眾對資助的關注。要加強宣傳，通過各種途徑宣傳資助政策。只有公眾更好地了解資助政策，才能更好地維護規則的公平，從而為資助公平營造良好的氛圍。

參考文獻：

[1]任雙利.我國高校學生資助制度的公平和效率研究[D].保定：河北大學，2009.

[2]諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海：生活·讀書·新知三聯書店，1994.

[3]羅爾斯.正義論[M].北京：中國社會科學出版社，1988.

[4]牛小甜.高等學校學生資助制度的公平性研究[D].廣州：華南師范大學，2007.

[5]劉宛晨，杜彥瑾.新制度經濟學公平與效率關系研究[J].求索，2006（06）.

[6]楊亞星.高校經濟困難學生資助政策研究[D].上海：華東師范大學，2013.

該項目為2014年江蘇省大學生資助專項課題，項目編號：2014JSAIDC33。