浦東：破冰探路的“龍頭”

余瑋

長江巨龍般奔向太平洋，“龍頭”入海處向南垂下一條“龍須”——黃浦江，將大上海分割成浦西、浦東。

曾經阡陌縱橫、蘆葦搖曳的農田成為高樓林立的城區，曾經背負著“寧要浦西一張床，不要浦東一間房”的浦東已經是中國經濟產業最發達的地區之一。浦東以實干為筆，書寫中國改革開放的一段傳奇；以創新為墨，成就浦東奇跡最生動的注腳。制度在這里突破，方法在這里創新，紀錄在這里改寫，經驗在這里成型。從地方戰略構想到國家重大戰略決策，浦東的開發開放為全方位對外開放格局添上“點睛”之筆，成為中國改革開放歷程中一個熠熠生輝的地標。

徜徉浦東，看磁懸浮的速度，看環球金融中心的高度，看金融機構林立的密度……浦東猶如一幅徐徐打開的長卷，讓人觀之不盡。浦東已是世界的浦東！

被推向改革發展與對外開放的最前沿

浦東位于黃浦江和長江入海口的交匯處，因位于黃浦江東岸而得名。浦東和浦西一江之隔，但在開發開放之前，浦東主要是大片的農田，經濟社會發展比較落后，和浦西形成了鮮明的對比。早在1918年，面對這片荒土，孫中山就曾感慨：“如果浦東發展到浦西的水平，那中國就不得了了！”在《建國方略》中，孫中山還描述了在浦東建設一個“東方大港”的設想。然而，這一設想當時并未成真。新中國第一任上海市市長陳毅也表示了同樣的期待：“浦東是一塊處女地！”

從1960年起，在各省區市GDP榜單上，上海高居榜首20年。隨著改革洪波涌起，全國爭先恐后，身為計劃經濟重鎮的上海負擔沉重，只能坐視兄弟地區趕超。1980年至1990年，上海在GDP榜單上不斷下滑，直至跌出前十……

從“前鋒”到“后衛”的滋味不好受。身為長江“龍頭”的上海落寞，長三角乃至長江沿線束縛不前，沿海開放由南而北，上海豈能“斷點”？對上海來說，急需開辟一個新的城市功能區，建設“新上海”，減壓“老上海”。

1990年4月18日，黨中央、國務院宣布同意上海市加快浦東地區的開發，按照“開發浦東，振興上海，服務全國，面向世界”的方針在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策。

這年5月3日下午，“上海市人民政府浦東開發辦公室”和“上海市浦東規劃設計研究院”在浦東大道141號掛牌。成百上千的浦東居民像過節一般，圍攏在浦東大道141號門口，爭看掛牌儀式。一位老人激動地說：“浦東這下有希望了，有希望了！”

時任浦東開發辦公室副主任沙麟回憶說：“離掛牌還有一點時間，朱镕基同志就開了個短會。由于辦公樓是由浦東文化館的一幢兩層的舊式樓房改造的，下層是倉庫，陰暗、潮濕，散發著陣陣霉味。為了‘遮丑，我們就把下層過道用一塊門板擋住。朱镕基同志看到門板很奇怪，就問我里面是什么，我說是雜物，霉味太重，所以要擋一擋。朱镕基同志推開門板向里面看了一眼，指著黑洞洞的過道說：‘不要用門板擋住過道，要讓來開發辦的人看一看，我們浦東開發是在什么樣的基礎上開始的。”

對于浦東的開發，早在1984年國務院改造振興上海調研組和上海市政府就已經共同制訂了《上海經濟發展戰略匯報提綱》，第一次提出“創造條件開發浦東，籌劃新區建設”。1986年4月，在時任上海市市長江澤民主持下，上海市政府提出了開發浦東的初步方案，并向中央上報了《上海城市總體規劃方案》。1987年7月，由各國專家組成的開發浦東聯合咨詢小組開始對浦東專題進行了研究；一個月后，《浦東新區規劃綱要（草案）》由上海市規劃局編制完成；1989年2月，上海市政府向中央提交了《關于開發浦東的報告》。

鄧小平在發展浦東的決策上起了至關重要的作用。20世紀90年代的第一個春天，這位中國改革開放的總設計師到滬，聽取了上海市委和老同志的意見后，明確提出“開發浦東、開放浦東”的設想。在上海過完春節回到北京后，鄧小平向中央政治局的同志們語重心長地說：“我已經退下來了，但還有一件事，我還要說一下，那就是上海的浦東開發，你們要多關心。”3月3日，他和幾位中央領導同志談話時又指出：“上海是我們的王牌，把上海搞起來是一條捷徑。”他還特意請國務院總理李鵬負責抓一下浦東的開發和上海的發展問題。

1991年春，鄧小平又一次來到了上海。 2月15日，大年初一，在上海市黨政領導團拜活動即將結束的時候，鄧小平出人意料地對上海一干領導講話，“你們要抓住20世紀最后的機遇，抓住本世紀的尾巴，加快發展”。

三天后，鄧小平來到新落成的上海最高建筑——新錦江飯店41層旋轉餐廳，與上海市負責人察看了浦東開發區的地圖和模型，感慨道：“浦東如果像深圳經濟特區那樣，早幾年開發就好了。開發浦東，這個影響就大了，不只是浦東的問題，是關系上海發展的問題，是利用上海這個基地發展長江三角洲和長江流域的問題。抓緊浦東開發，不要動搖，一直到建成。”

1991年春節鄧小平就上海發展的這兩次講話，不但極大地鼓舞了上海決策層，更堅定了整個中國繼續深入改革開放的決心。

1992年，鄧小平南下視察深圳、珠海等地，沿路發表了一系列有關改革開放的重要講話，在視察深圳和珠海特區并確認特區政策取得了顯著成果后，1月31日鄧小平乘專列抵達上海。鄧小平對上海工作，寄予厚望，賦以重任，語重心長地告誡說：“90年代的機遇不能再錯過，這是你們上海最后一次機遇了。現在浦東的開發只能進不能退，而且也沒有退路，浦東開發是晚了，這是件壞事，但也是好事。你們可以借鑒廣東的經驗，可以搞得好一點，搞得現代化一點、起點高一點，后來居上，我相信這一點。”

在鄧小平的強力推動下，浦東開發從上海地方的愿望和設想上升為國家戰略。就在這年10月11日，中央正式批準設立浦東新區，并在浦東啟動了一系列大型開發建設項目。

10月中旬，中共十四大召開。大會進一步確立了上海“一個龍頭、三個中心”的國家戰略地位，即以浦東開發開放為龍頭，把上海建設成為經濟、金融、貿易中心，從而帶動長江經濟帶實現跨越式發展。

1990年浦東確定大開發時，黃浦江上還沒有一座橋梁，連通兩岸的唯一交通方式是輪渡。浦東在當時上海人心中是落后的代名詞，浦東人去浦西則習慣叫作到“上海”去。在浦東居住了60多年的一位老人回憶：“那時候‘去上海只能到東昌路或公平路渡口乘擺渡船，遇到惡劣天氣渡輪停運，過江上班的人只能望江興嘆。”一聲開發開放的號角，打破了浦東發展的“天塹”。

浦東落子，滿盤皆活。因改革開放而生、因改革開放而興的浦東，在一片阡陌縱橫的農田上建起了一座功能集聚、要素齊全的現代化新城。自此，上海的位置從“后衛”一下子躍升為“前鋒”。今天的浦東，以占上海市1/5的面積、1/4的人口貢獻了1/3的經濟總量，成為上海經濟的增長極和發動機。

制度創新成為這里最鮮明的標識

浦東有過困惑。當政策紅利、資源紅利、勞動力紅利漸漸釋放，后勁何在？開放之風勁吹，暴露很多和國際通行規則不適應、不對接的短板，怎么辦？

浦東新區的思路是，浦東先行先試，不是“闖紅燈”，是要創設一套“新的信號燈系統”，更注重“局部突破”和“首創精神”。

從一開始，開發浦東就承擔著改革開放“升級版”的重任，如何發揮市場對資源配置的基礎性作用成為重點突破口。資源配置方式高度市場化，要求浦東必須改變過去以行政命令為主的管理模式，蹚出一條“放管服”的新路徑。作為中國最早開埠的城市之一，上海開放包容、敢闖敢試的精神，讓浦東在推進“放管服”改革中，有了不走尋常路的勇氣。第一次海外招才、第一批聘任制公務員、第一個單獨設立的知識產權局、第一個嘗試土地實轉資金空轉的土地開發模式、第一家合作辦學項目……這么多年來，浦東創造了無數個第一。

“請您來找茬”，這樣的政府服務你見過嗎？在上海浦東新區企業服務中心大廳就設有專門的“找茬窗口”。這意味著政府不再以管理者自居，同時也體現了政府找市場、找市民“拜師求藝”的心態。這是浦東“放管服”改革的新實踐。在開辟線上線下“請您來找茬兒”意見征詢通道的基礎上，服務中心聘請了“啄木鳥”專員，讓群眾一起來評判政務服務“流程順不順、效率高不高、服務好不好、手續繁不繁”，并全面建成“統一受理、整體服務”的企業辦事“一張網”，涉企事項全覆蓋，其中“不見面審批”達到53%，“只跑一次”達到47%，實際辦理時間比法定時限壓縮85%，彰顯了“浦東速度”。“刀刃向內”的行政審批制度改革和服務型政府構建舉措，切實實現了跨層級、跨部門、跨行業協同聯動，形成改革合力，并速見成效。

“浦東發展的意義在于窗口作用、示范意義，在于敢闖敢試、先行先試，在于排頭兵的作用。”2010年，習近平在浦東調研如是說。當“發展起來的問題”日益尖銳繁復，中國再度走到改革攻堅時刻，繼國家綜合配套改革試點之后，中央又將自由貿易試驗區的重擔首先交給上海，交給浦東。習近平寄望：堅持以制度創新為核心，以自由貿易試驗區建設為突破口，全力深化改革攻堅。

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區宣布成立。很多人并未意識到，這個位于浦東面積僅28.78平方公里的地方，布下了中國新一輪全面深化改革的一著先手棋：以開放倒逼改革、以制度創新倒逼深化改革的重要試驗田，平靜開犁。一家美國財經網站一語道破：“與鄧小平當初建立經濟特區類似，上海自貿區的試驗不僅是一次政策改革信號，還將為接下來的改革提供方向。”的確，這進一步彰顯全面深化改革和擴大開放試驗田的作用，亮明中國向世界全方位開放的鮮明態度。

浦東脫胎換骨，“制度創新”成為最鮮明的烙印。在浦東，共和國有史以來第一份投資管理領域的負面清單問世，形成與國際通行規則一致的市場準入方式。這份負面清單逐年變短，2013版190項、2014版139項、2015版122項、2017版95項、2018版45項……這是上海自貿區試驗田里栽下的第一棵志在“可復制可推廣”的新苗，是自貿試驗區“龍頭性和根本性制度”，是與國際規則體系相銜接邁出的一大步。

國際化的貿易監管制度和投資管理制度，讓浦東成為了全國投資環境最具國際范兒的地區，也為浦東發展按下了快進鍵。落地企業中涌現出一批首創性項目：中國第一家專業再保險經紀公司、第一家外資職業技能培訓機構、第一家外商獨資游艇設計公司、第一家外商獨資醫療機構、第一家外商獨資工程設計公司、第一家執行國際食品安全標準的外商獨資認證公司……

2015年12月22日，國務院批復同意在上海浦東新區率先開展“證照分離”改革試點，將116項行政審批事項通過取消審批、審批改備案、實施告知承諾等方式，降低市場準入門檻。2017年底，浦東又以全面覆蓋為目標，將548項企業市場準入審批事項納入“證照分離”改革范圍，進一步減少企業辦理證照時間，降低準入成本。這里，在全國率先推進“六個雙”政府綜合監管機制，即“雙告知、雙反饋、雙跟蹤”證照銜接機制和“雙隨機、雙評估、雙公示”的監管協同機制。

從當年四張桌子幾條板凳搭起浦東開發辦，到一次次自我革新、出臺一批又一批能叫得響、立得住、群眾認可的硬招實招，這塊改革“試驗田”迅速成為人才聚集的高地和投資者創新創業的熱土。