對流浪乞討人員救助管理制度的困境探究

周宇

摘 要：文章立足于對我國現(xiàn)行的對于流浪乞討人員的救助管理制度的探討，分析了其面臨的多重困境：作為政策主體的政府官員面臨著出政績與保民生的責(zé)任困境；作為執(zhí)行者的管理人員面臨著多重治理主體、自由裁量權(quán)運用以及治理方式的執(zhí)法困境；而作為政策客體的流浪乞討人員則會遇到違法謀生與守法的困境；作為政策觀眾的城市居民會面對由其自身多元化需求而產(chǎn)生的對城管和流浪乞討人員的復(fù)雜情感困境。這些困境使得救助管理制度的相關(guān)行為主體往往無所適從。

關(guān)鍵詞：流浪乞討人員；救助管理；困境

一、問題的提出

在當(dāng)今中國，城市中的流浪乞討人員隨處可見，車站、地鐵上和地鐵站門口、天橋、紅綠燈口、地下通道、學(xué)校門口、廣場、餐館門口等等。行乞的主體數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)多樣，有睡在路旁的殘疾人、有稱餓要錢的老年婦女、有拉小提琴賣藝乞討的中年男子；行乞的方式也越來越新奇，只要能喚起人們的同情心，最大限度能夠求得錢財，他們可以采用。

目前，關(guān)于城市流浪行乞人員的救助管理辦法主要是依據(jù)2003年6月18日國務(wù)院第12次常務(wù)會議通過的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，2003年3月“孫志剛案”之后，國務(wù)院取消了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并于當(dāng)年的8月1號，開始實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。該辦法更注重人權(quán)、人性化，規(guī)定對城市流浪乞討人員要實行自愿、平等、無償救助原則。此條例實施后，把管理城市流浪乞討人員工作推入一尷尬局面，因為多數(shù)流浪乞討人員以乞討為業(yè)，不愿回家，繼續(xù)流浪街頭，乞討為生。其次，根據(jù)《救助管理辦法》第四條的第2款規(guī)定：“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。” 這只是一個相關(guān)總則，但對于如何實施相關(guān)工作，并未對相關(guān)部門具體的職權(quán)范圍和工作內(nèi)容作出明確的規(guī)定。因此具體到每一座城市的管理時，總會出現(xiàn)各種各樣的困境。

二、政策主體的責(zé)任困境

（一）治理的邏輯

城市管理就是作為城市管理主體的相關(guān)部門通過各種措施，依照法律法規(guī)對城市容貌、環(huán)境衛(wèi)生和社會治安等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理，其目標(biāo)是為城市生產(chǎn)和城市居民生活營造一個良好的城市環(huán)境和氛圍。隨著我國城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市管理已成為政府的一項非常重要的行政職責(zé)，城市管理尤其是市容市貌也成為政府官員政績考核中的一個重要指標(biāo)，一定程度上影響著官員的仕途升遷。如哈爾濱市就將城市管理目標(biāo)考評與“一把手”政績掛鉤[1]。因而，作為城市管理政策主體的政府官員本著上級負(fù)責(zé)的原則，為了出政績而去進(jìn)行城市管理。而其中管理流浪乞討人員、維持市容市貌就成為現(xiàn)在我國城市管理中的一個重要內(nèi)容[2]。另外，從維護(hù)城市公共利益的角度來看，政府官員也有責(zé)任管理流浪乞討人員。在城市中，流浪乞討人員往往會帶來以下問題：侵占道路，阻礙交通；破壞周邊衛(wèi)生環(huán)境，影響市容市貌；有時候欺騙民眾、強(qiáng)討惡要，在一定程度上侵犯了他人的自由和公共利益，成為了社會的社會治安不穩(wěn)定因素。因此，作為民眾代理人的政府有職責(zé)進(jìn)行救助和管理。

（二）放任的邏輯

一般而言，從事乞討行業(yè)的人員大多是殘疾人、年老體弱者，幼童、農(nóng)村進(jìn)城的流浪人員和城市下崗工人，可以說都屬于弱勢群體。他們多半文化層次低、缺乏在城市立足的謀生技能。單純依靠政府的力量根本無法幫助他們解決就業(yè)和生存問題，行乞可以在一定程度上滿足他們的生存需要。此外，就生活方式的多樣化角度而言，行乞作為一種可能選擇，其本身具有悠久的歷史，而且從法理層面看，行乞在我國雖然算不上是公民的法定權(quán)利，但它是公民的“應(yīng)有權(quán)利”，屬于公民的自由[3]。如果一味對行乞加以管治乃至禁止，首先在道義上就會受到外界的批評，其次也會迫使一部分無其他謀生手段和技能的人去偷去搶，變溫和的謀生手段為暴力的謀生手段[4]，成為更嚴(yán)重的社會治安問題。

3.責(zé)任困境的凸顯

作為城市管理政策主體的政府官員，常常面臨著兩難的困境：一方面為了出政績，對上級和民眾負(fù)責(zé)，他們不得不加大治理流浪行乞的力度，以保持一個符合考核指標(biāo)的市容環(huán)境和治安環(huán)境，但是這樣做往往會影響到流浪乞討人員的謀生。另一方面，流浪乞討人員自食其力，行乞自救，本來就屬于公民的基本自由和人權(quán)。如果政府一味加以嚴(yán)管，首先在道義上和法理上就站不住腳，不但會受到外界的指責(zé)，而且與憲法所規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)"等理念相悖。這樣，對上級和民眾負(fù)責(zé)與尊重公民權(quán)利和人權(quán)之間的沖突就構(gòu)成了救助管理政策主體的困境。

三、政策執(zhí)行者的執(zhí)法困境

城管作為我國實行“相對集中的行政處罰權(quán)”的產(chǎn)物，自誕生之日起便擔(dān)當(dāng)起城市管理政策執(zhí)行者的角色。作為最前線的行政執(zhí)法人員，管理人員在執(zhí)法時時常面臨著一系列的沖突。

（一）多重治理主體

目前我國尚沒有一個針對城市街頭流浪乞討者的專門和系統(tǒng)的的規(guī)定，《救助辦法》中只是規(guī)定了救助所是自愿接受救助的城市生活無著人員的救助主體。對不愿意接受救助所救助的治理主體仍然不確定，《救助管理辦法》第四條的第2款規(guī)定：“公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作。” 這只是一個相關(guān)總則。因而，對流浪乞討人員的治理問題一直懸而未決，一般情況下是根據(jù)區(qū)域劃分管理，比如在地鐵上行乞的人員由地鐵系統(tǒng)治理，在街頭行乞的人員由城管系統(tǒng)治理，在公路上行乞的人員由交警系統(tǒng)治理。但是多種治理主體就導(dǎo)致了“三不管”地帶，在治理的過程中也大多是將流浪乞討人員由本區(qū)域趕走。如此情況下，很難取得有效的治理成果。

（二）自由裁量權(quán)的運用

作為一線管理人員，城管隊員、交警、地鐵工作人員等也擁有很大的自由裁量權(quán)，在很多情況下，他們必須當(dāng)場做出決定。例如，當(dāng)管理人員發(fā)現(xiàn)行乞情況時，他必須馬上判斷該行為是否影響公共利益，妨礙公共交通，進(jìn)而決定自己是否要管，要不要給予處罰，以及怎樣處罰等問題。另外，在碰到明顯差異個體同樣的行乞行為時，如何做到“仁慈的公平”——既“勇敢地遵從標(biāo)準(zhǔn)，平等地對待所有的人”又同時對明顯的個體差異保持敏感性和同情心，也并不是一件容易的事情。在規(guī)則遵循與自由裁量之間達(dá)至理想的平衡是一個長期性的難題，這個問題如同其他人類價值觀之間的矛盾一樣，沒有簡單有效的解決辦法。在面臨這些問題時，現(xiàn)行的救助管理制度并沒有給予管理人員應(yīng)有的指導(dǎo)，很多時候只能靠其自己的良心和紀(jì)律來把握，而“紀(jì)律和良知若再失守，暴力就開始了”[5]。

（三）治理方式的困境

按照現(xiàn)行的行政處罰法，管理人員對違規(guī)乞討者進(jìn)行處罰，至少當(dāng)表明身份、告知權(quán)利、收集證據(jù)等，而實際上違規(guī)乞討者瞥見管理人員就溜之大吉，采取的是一種游擊戰(zhàn)術(shù)。遇到這種情況，管理人員也只能作罷。即使有些違規(guī)乞討者“落網(wǎng)”，對他們的批評教不但耗費時間和精力，而且最終仍然無濟(jì)于事。有時候，他們還會對管理人員實施“軟暴力”，利用“一哭二鬧三躺倒”式的抵抗，贏取“觀眾”，從而讓管理人員的正義感嚴(yán)重受挫。為了履行職責(zé)和上級交代的任務(wù)，前線管理人員不得不去管理那些違規(guī)的行乞人員。然而，文明執(zhí)法遇到的卻是不懂法、不守法乃至變相抗法的流浪乞討人員的抵抗，效果可想而知。這樣，管理人員夾在行政責(zé)任和道德輿論之間往往無所適從，陷入執(zhí)法的困境之中。

四、政策客體的困境

（一）生存謀利權(quán)

正如前面提到的那樣，流浪乞討人員大多是屬于弱勢群體。對這些群體而言，由于健康、年齡、知識、技能等因素的限制，使他們進(jìn)入正規(guī)行業(yè)的成本高昂，加之我國社會保障制度的不健全，使得他們不能僅僅寄希望于政府，只有自食其力，甚至還要“掙錢養(yǎng)家”。而流浪乞討人員行乞的壁壘低、成本小而見效快、靈活性大而適應(yīng)性極強(qiáng)。因此，為了生存，乞討成為他們無奈之下的最優(yōu)選擇。

（二）遵紀(jì)守法

對于一個流浪乞討人員來說，如果要遵紀(jì)守法，配合救助管理政策的執(zhí)行和實施，那么他無非有兩條路可走：一為轉(zhuǎn)行，即從事其他行業(yè)；一為嚴(yán)格按照政府政策規(guī)定，文明行乞。對于第一條路而言，其可能性不大，因為流浪乞討人員們轉(zhuǎn)行往往受到自身能力諸如教育程度的限制，對于他們而言，從事乞討很可能就是現(xiàn)有狀態(tài)下的最優(yōu)選擇。而走第二條道路，即文明行乞，至少需要流浪乞討人員做到不在會影響公共交通的地方行乞，杜絕噪聲污染以及占道行乞、禁止強(qiáng)討惡要和欺騙等行為。這樣的要求會直接減少他們的行乞成果，一般流浪乞討人員根本不愿意也不可能嚴(yán)格做到，同時也難免會遭遇集體行動的困境以及產(chǎn)生公平的問題。如果一個遵守規(guī)則、文明行乞的流浪乞討人員獲益反而少于那些不遵守規(guī)則的流浪乞討者的所得，那么對于那些遵守規(guī)則的流浪乞討人員而言顯然是不公平的，其最終結(jié)果是規(guī)則的形同虛設(shè)，流浪乞討人員都會選擇違反規(guī)則。

五、政策觀眾的情感困境

此處的政策觀眾主要指那些除流浪乞討人員以外的城市居民，他們雖不是城市管理政策的客體，但往往能親身體驗到流浪乞討人員給自身生活帶來的各種影響，親眼目睹城市管理政策的執(zhí)行過程。因而，相對于作為城市管理政策客體的流浪乞討人者而言，這些居民就相當(dāng)于城管政策的觀眾。但這些人又不全是純粹的觀眾，他們也是社會輿論的組成部分，也可以對政策發(fā)表自己的看法，而且其看法和態(tài)度往往在很大程度上影響到政策的制定和執(zhí)行過程，因而他們也是整個救助管理制度運作的非常重要的一個環(huán)節(jié)。而作為政策觀眾的居民也會面臨著自身多元化的需求和對城管和流浪乞討人員的復(fù)雜情感沖突。

（一）多元化的需求

對于一名普通的城市居民而言，在一定程度上，給流浪乞討人員施惠能夠滿足自己的慈善的需求，同時，從別人的窘迫當(dāng)中也能獲得相對的幸福感。因而，從這個需求層面看，作為政策觀眾的居民則希望有一定的乞討行為。而另一方面，他們也希望自己權(quán)力和自由得到充分保障，自己所居住的城市有一個優(yōu)美的環(huán)境，出行能夠平安順利。然而，流浪乞討人員很可能會欺騙民眾，強(qiáng)討惡要妨礙公民自由；侵占道路，影響道路交通，引發(fā)交通事故；破壞周邊衛(wèi)生環(huán)境，影響居住環(huán)境。因而，從這個需求層面看，作為政策觀眾的居民自然希望政府能夠介入，治理流浪乞討人員的行乞活動。

（二）對城管和流浪乞討人員的復(fù)雜情感

此外，居民對城管和流浪乞討人員有一種復(fù)雜而又矛盾的情感。一方面，前一種需求使得作為政策觀眾的居民對流浪乞討人員產(chǎn)生一種同情和“喜愛”的情感，但是流浪乞討人員存在所帶來的種種問題又使得他們對流浪乞討人員產(chǎn)生一種“恨”的情感。后一種情感，讓居民感到管理存在的必要性和重要性，然而當(dāng)看到管理人員嚴(yán)格執(zhí)法時，出于同情心這種天性和本能，他們又會對城管產(chǎn)生一種“恨”的情感，而對流浪乞討人員產(chǎn)生由衷的同情。同時，作為政策觀眾的居民在看到流浪乞討人員遭遇管理人員的嚴(yán)格執(zhí)法時，往往會激發(fā)一種一旦自己為政策客體而遭到嚴(yán)格執(zhí)法這種境況的想象，從而產(chǎn)生出對流浪乞討人員所遭遇苦難的一種本能共鳴。因為他們會對自己成為所看到的不幸之人和受到同樣方式的痛苦折磨而感到恐怖。由此，作為政策觀眾的居民對于城管和流浪乞討人員往往會產(chǎn)生一種既愛又恨的復(fù)雜情感，這種復(fù)雜情感反過來又會間接地影響到政策主體和作為政策執(zhí)行者，使得他們在制定或執(zhí)行政策時面臨著更加復(fù)雜的困境。

六、總結(jié)

總之，在救助管理當(dāng)中，尤其是對流浪乞討人員的管理上面臨著以上的多重困境，這些困境使得城管制度的相關(guān)行為主體往往無所適從。要破解該困境，最基本的就是需要對流浪乞討行為進(jìn)行重新的全面的深刻的認(rèn)識，其次，建立完善的社會保障制度，是解決城市流浪乞討人員的根本途徑，也是發(fā)展社會救助事業(yè)的必經(jīng)之路。但是，流浪乞討人員的救助管理工作是推進(jìn)社會主義救助體系發(fā)展和完善的重要一步，不可一蹴而就，這需要廣大的社會精英，保持著對弱勢群體基本的人文關(guān)懷，繼續(xù)探索和創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)

[1]黑龍江新聞http：//heilongjiang.dbw.cn/system/2008/06/23/051333145.shtml

[2]哈爾濱市人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/256114.shtml

[3]方樂.法社會學(xué)視角下的“乞討權(quán)”[J].政治與法律，2004，（02）

[4]湯嘯天.限制強(qiáng)討惡要是城市管理的應(yīng)有之義[J].城市管理，2005，（02）

[5]劉明厚.我國城市管理制度的倫理困境及其破解 [J].理論導(dǎo)利，2011，（12）

（作者單位：中央民族大學(xué)）