對油氣管網發展及其管理模式的思考

劉思思　王怡丹

摘 要：目前我國處于油氣管網發展的初期階段，參考世界油氣管網的發展歷程，針對現階段采取油氣開發與管輸服務一體化發展的管理模式所暴露出的各種問題，油氣管網改革勢在必行。

關鍵詞：油氣；管網；管理模式；改革

管道是油氣運輸的主要方式，歐美發達國家的油氣管網經過多年發展，呈現出一定的階段性和規律性，發展階段不同，政府的政策導向及管網的管理模式需要隨之而調整。現今我國油氣管網進入快速發展的階段，逐步形成多元化、網絡化的特征，對油氣管網管理模式進一步提出新的要求。本文歸納世界油氣管網發展歷程與管理模式，分析比較我國油氣管網現階段特點和問題，以期為我國油氣管網發展提供可資借鑒的經驗。

1 世界油氣管網發展

1.1 雛形期

最早的第一條外輸管道，或叫做“長輸管道”，它建于1879年5月，從賓州的格里維爾到威廉港，全長 約145千米，管徑6英寸，日輸油能力10000桶（約50萬噸/年）。在此階段管網市場規模小，缺乏基礎設施，市場參與人數少，法律法規不健全，風險投資較大。

1.2 發展期

20世紀20年代末焊接技術的誕生，使管道和儲罐建設進入了飛速發展的時期。在這一時期隨著基礎設施逐步健全，市場參與人數越來越多，各管網運輸公司之間競爭也激烈起來，投資交易風險程度也隨之降低，并且出現了獨立管道投資商的加入，豐富了油氣管網的體系。

1.3 成熟期

20世紀50～70年代，世界各地開展了多項大口徑、長距離的管道工程，把管道建設提高到新的水平。油氣管道運輸行業進入成熟期，基礎設施已經十分完善，市場頗具規模，市場參與人數眾多，供應鏈上各個環節的公司競爭激烈。在此階段，油氣供應鏈上游環節引入競爭模式，油氣供應業務和管輸業務分離開來相互獨立，管道運輸實行專營。

2 我國油氣管網發展

縱觀全球，我國的油氣管網里程占全球管道干線總里程的1/20，僅為美國的1/8；天然氣管道干線里程約為美國的1/11，俄羅斯的1/5。此外，歐美等國的油氣管網交叉成網、四通八達，整體上已經形成管道網絡化、供應多元化、地下儲氣庫遍布全國的油氣供應格局。我國油氣管網的跨區域、大規模調配發展較晚。西氣東輸干線管道是我國自行建設的第一條世界級天然氣輸運系統工程，直到2004年該線建成投產，我國才在真正意義上開始探索天然氣長輸管網的運營方法。

總體來看，我國的油氣管網基礎設施建設與運營管理水平還遠落后于國外發達國家，我國的油氣管網建設雖然增速很快，但是依舊處于管道運輸行業發展的初期階段。

3 我國油氣管網模式及存在的問題

在我國油氣管網的大發展時期，要清醒的認識到我國的油氣管網運輸水平仍處于行業發展初期階段的現實，正確面對現階段管道發展過程中暴露出的各種問題，以把握規律，理性分析與思考，采取正確的態度和方法加以解決。

3.1 能源發展戰略及相關政策不能適應快速發展的管網需求

近年來，國際金融危機、日本福島核事故以及美國的頁巖氣革命在不斷地沖擊撼動全球能源格局，世界能源市場更加復雜多變，不確定和不穩定性進一步增加。但從質量和效益看，整個能源領域科技創新能力不強，能源效率不高，能源安全形勢日益嚴峻。國家能源發展戰略缺乏總體設計，對管道建設也產生了一定的影響，容易造成管道重復建設、無序建設以及盲目建設等問題。

3.2 國家油氣管網專項規劃與管道建設不同步

國家發改委發布的油氣管網五年規劃是企業開展油氣管網建設的主要依據，但國家規劃編制實施延后導致與管道建設不同步，而且缺乏滾動修編的機制，不能及時將新項目納入規劃。《國家天然氣發展“十二五”規劃》2012年10月22日才發布實施，《國家原油及成品油管網發展“十二五”規劃》2013年3月才發布實施，而“十二五”規劃期為2011年-2015年，規劃與油氣管網不同步導致企業項目不能納入地方的土地、環保、能源等專項規劃，嚴重影響項目核準和建設。

國土資源部2012年2月份下發《關于嚴格土地利用總體規劃實施管理的通知》，要求從2012年4月1日起，凡未列入經批準的新一輪土地利用總體規劃（2006-2020年）的項目，不得通過建設項目用地預審，國土資源部政務大廳也不得受理。由于國家油氣管網“十二五”發展規劃2012年底或2013年3月才發布，而國土資源部對各省和重點城市的《2006-2020年土地利用總體規劃》已于2009年、2010年基本批復，各省對所轄市、縣、鄉土地規劃也基本完成批復，致使許多油氣管網項目未納入國家土地利用總體規劃。

3.3 油氣管網項目程序復雜時間過長，降低了項目建設的速度

油氣管網核準需辦理用地預審、規劃選址、環境影響評價、節能評估和社會穩定風險評估等手續，工作量大，任何一個環節受阻，都將影響全線的核準工作進度，核準完成時間無法掌控。而油氣戰略通道的工期往往由政府協議約定，一旦確定即要求按期完工投產，否則將承擔“照付不議”的付款義務或罰款。

以西氣東輸二線為例，管道全長8600多公里，途經14個省（區市）及香港特別行政區、70多個地級市、190多個縣，僅用地預審即辦理批件2000余件，組織會議200余次，辦理用地預審附件耗時近4年。

3.4 缺少獨立的監管機構及監管法律法規

目前，我國政府在油氣行業的上、中、下游一律沿用傳統的行政管理方式，政府主管部門既是政策制定者也是執行者，缺少專門的監管機構，也沒有一套符合現代監管要求的法律法規，能夠對油氣行業進行管理的政府部門繁多，而且職能分散、重復、交叉及缺位并存。

4 針對我國油氣管網發展的思考

4.1 加快能源領域法律法規制定

國際上規范的油氣管網體系中，監督管理有著重要的地位，而油氣行業監管需要一個明確有效的法律法規去規范和約束。不僅僅是油氣管道，只有針對整個油氣行業乃至整個能源行業制定出清晰完備的法律法規，才能最終完善對油氣管道監管。

4.2 必須加快獨立監管機構的建設

獨立的監管機構能夠從理性客觀的角度去執行監管，在相關系統法律法規未完善且不能短時間內進行修改的情況下，從中央到本部應有序建立不同部門和不同層次的獨立監督管理機構，這樣才能做到有效的監督和管理。

4.3 鼓勵多元投資參與項目，形成有效的管理運行團體

鼓勵多元投資參與的管道建設一是對未來的管輸企業成為具有經營權獨立的實體有很大幫助；二是擴大資金來源；三是多元投資在解決矛盾問題時，具有多元特性，有了投資企業或者地方政府參與化解矛盾的思維和能力將有所加強，這樣也加快管道建設及未來的安全保護。

4.4 統籌兼顧、分步實施、持續推進現代油氣管道管理模式

我國的油氣管網工程是一個非常龐大的系統工程，尤其是處于發展期的管網工程更需要統籌兼并，分步實施，從全國局面上需要加快建立獨立的監督機構，從油氣行業上需要做好相應的改革，分布有序的實施。石油企業應繼續有效的進行多元投資的體制改革，盡快發展成為由眾多供氣、供油主體參與競爭，并按照現代管道運行模式運作的高效市場。

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