提高城市突發氣象災害應急服務能力的思考

胡堅 郭紅亮

摘 要：由于城市的人口較稠密且經濟活動較為集中，導致氣象災害的致災有放大效應與連鎖效應，做好氣象災害防御是城市管理中面臨的嚴峻挑戰與重大考驗，因此要增強城市氣象災害的應急能力。本文在借鑒國內外城市對氣象災害的應急服務的同時，根據城市的特征做出相應的改變，從優化氣象防災的規劃設計上，推動智慧氣象建設、加速城市轉型與提升公眾防災減災的參與度等提出對應的建議。

關鍵詞：城市突發氣象災害；應急服務；策略

中圖分類號：P429 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）21-0334-02

1 引 言

近年來，因為人類不合理的開發影響，發生洪澇、暴雨、雷電、干旱、地質災害、風雹、生物災害、森林火災等自然災害逐年增多。隨著各地的城市化、工業化水平不斷提升，物流、人流不斷密集，如果出現突發性的氣象災害，農業、工業、交通及基礎設備將受到嚴重的破壞，甚至可能危及到人民群眾的生命，帶來不可估量的經濟損失與社會影響。所以做好氣象災害的應急救災工作，減輕氣象災害所造成的損失與影響，是實現可持續發展的關鍵保證，達到經濟建設和生態環境的協調發展，提升綜合競爭力與全面建成小康社會，是各級政府義無反顧的責任。

2 城市氣象災害特點

針對聯合國的世界氣象組織相關統計，城市的自然災害中大約90%都是氣象災害或者與氣象災害有關。氣象災害的出現與其規律具有明顯特點。

2.1 城市的氣象災害趨于復合多元化

因為自然生態系統與人工系統在城市的內部密切聯系，而極易發生的氣象災害是因為自然與人為雙重屬性所導致的。城市除了極易受到連日陰雨、臺風、大風、雷電、持續高溫等大范圍氣候系統所造成的氣象災害，且也存在像狹管風、局地熱對流、城市熱島、霧霾等由于城市局部氣候造成的氣象災害。因為城市是人類活動強度高的區域，敏感程度不同的人群與行業對不同的氣象災害呈現出的脆弱性也不同，當各種氣象災害同時發生時，通常會同時影響到城市內部系統的多個脆弱部位，體現在城市的復合氣象災害造成的災害強。

2.2 連鎖效應

由于城市人口的持續增長與人員財富的越來越集中，導致城市基礎設備無法承載起相應帶來的負擔，城市對氣象以及其衍生災害的脆弱性、暴露度與敏感性日趨增加，城市所面臨因氣象災害所帶來風險也日趨提高，氣象災害出現“連鎖性”效應越來越明顯。現代化城市的正常運行需要依靠生命線工程，若系統中的某點出現癱瘓，災害會與系統內部之間發生連鎖反應。所以城鎮化區域極易出現衍生、次生災害，從而形成災害鏈[1]。

2.3 城市對氣象災害具有“放大器”的作用

有研究表明，當城市成長到一定規模以后，因為人類活動較為密集，城市的下墊面與地貌出現改變，會造成城市局部氣候特點與生態環境產生變化，讓城市氣象災害印上了人類活動的痕跡。用暴雨內澇災害為例，在城市高層建筑的集中區，熱島環流有助于加強城市上空進行熱對流，更易誘發暴雨，因為城市內部的路面硬化率高、下滲率降低，增大了地表的徑流，造成暴雨出現積澇的概率大大提升，影響到城市的發展。

3 改進措施

城市氣象災害的防治作為一個系統工程，不僅需要較為完善的基礎設備，也需要從科學預案、監測預警、制度建設、災害保險、災害管理、科普宣傳等方面增強非工程對策的實施力度。根據現階段我國城市氣象災害的非工程應急對策中所具有的問題，筆者覺得須從以下幾個方面對相關工作進行改進。

3.1 技術預防與加強城市氣象的監測預報能力

在城市氣象災害預防中應發揮工程措施與非工程措施的協同作用。災害預測是救災活動與救災準備的前提條件，災害耗損的大小和預報預警的準確率與提前時間成正比。①持續完善空、水、氣、地一體化的城市綜合氣象監測網絡的基礎建設，從而增強預報城市氣象災害的能力，尤其是增強城市氣象的多災種前期預警理論與其系統建設的開發與研究。②要強化傳遞氣象災害預報信息的途徑，充分發揮突發事件預警信息發布平臺和移動互聯網與傳統電視、廣播、電子顯示屏等新聞媒體的傳遞作用，讓公眾迅速知道災害性天氣預報信息，削除城市氣象災害預警信息的“盲區”。

3.2 科學防災，做好城市的氣象災害防治工作

增強城市的規劃設計，完成氣象災害要素的考量與研究，推動城市重大工程的氣候可行性驗證，按照城市氣象災害的特征，把可持續發展、生態保護等理念落實到城市開發中去。其次推動城市氣象災害的風險評估與劃區，科學制訂預警等級與應急級別，確定與設計相應的救災預案、防護標準、避災場所與規劃避災路線等，城市氣象災害形成分級防御機制、分區預警，既要避免預警的滯后性與應急的不足性，又要避免過度應急與過度預警。如部分城市開始進行分區氣象災害防御與預警，實踐表明，該種方式對比傳統式全城防御、全員待命形式，極大的減少了防災費用，且提升防災效率。最后在城市的氣象災害高風險區，可以探索調整部分地區氣象條件的對策來改善城市氣象環境和建設的適應性，像建設城市綠地、城市生態濕地、城市生態性隔離廊道等[2]。

3.3 完善城市災害預防管理機制與法規體系

強調制度與組織的權威性是災害預防非工程對策的重要特征。①應改善現階段城市災害管理機制中的分地區、分部門、分災類的管理形式。組合各單一災種的管理單位，建立一個由各級政府領導且完善的減災管理組織，綜合管理城市的災害，深化城市跨行業、跨地域、跨部門的應急與災后恢復的重建能力。②要增快推動綜合減災法律法規的進程，按照影響城市運行的氣象災難，探索涵蓋預警、防災、救災、災后重建的全部過程，國家相關法律法規框架內制定適合城市災害防控的法規條例。

3.4 完善發布渠道

完善氣象災害預警信息發布的渠道十分重要，通過社會媒體與社會成員把氣象信息傳播出來，收到氣象災害預警信息后形成政府、部門、社會、公眾的聯動機制。當前，最重要的是不斷完善國家、省、市、縣四級突發事件預警信息發布平臺，發揮其權威、快速發布、覆蓋面高的優勢。

3.5 提升社會參與城市氣象災害的防治能力

①引進經濟機制，推進經濟防災，通過運用災害保險等形式提高應對城市氣象災害的平穩性。災害保險在國外是一種常見的做法，像日本、挪威、法國等國家把自然災害風險強制納入保險范疇；而中國的災害保險的現狀是投保率低、業務險種少且賠付率較低，在2008年南方出現雨雪低溫冰凍災害直接導致經濟損失1516.5億元左右，而保險公司賠付的經費不到總損失額3%，所以中國城市氣象災害的保險業還有較長的路要走。②強化社會公眾的主體意識，提升全民防災減災意識。由城市社區機構組織對居民進行氣象減災防災科普教育和應急演練，提高居民抗災能力。③發揮志愿者組織、慈善組織、社會團體、行業協會等非政府組織在預防和控制城市氣象災害的關鍵作用，做好受災救助工作，防止因災害誘發的社會危機事件。

4 結束語

氣象部門的職責就是及時做好氣象災害的監測預報和預警工作。面對氣象災害，以地方政府為主的氣象災害防御指揮部需要科學指揮，積極應對氣象災害，迅速聯動，有針對性的組織實施防災減災和應急救援，幫助人民群眾在災害過程中最大程度減少災害損失和幫助其開展災后重建等工作。

參考文獻

[1]鄭 艷.推動城市適應規劃，構建韌性城市-發達國家的案例與啟示[J].世界環境，2013（06）：50～53.

[2]陳正洪，楊桂芳.城市氣象災害及其影響相關問題研究進展[J].氣象與減災研究，2012，35（3）：21～22.

收稿日期：2018-6-20

作者簡介：胡 堅（1979-），男，工程師，碩士研究生，主要從事氣象應急管理等工作。