綜合行政執(zhí)法改革的難題及其破解

王振

摘要：在中國(guó)加速城市化進(jìn)程中，城市管理綜合行政執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過(guò)十多年的各地區(qū)試點(diǎn)和持續(xù)推廣，深化行政管理體制改革，推進(jìn)社會(huì)治理綜合治理，建設(shè)法治政府取得顯著成效。但同時(shí)也存在著法律依據(jù)滯后，地方制度存在較大差異，執(zhí)法權(quán)力分配不合理，公共服務(wù)合作制度不善，執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高。有必要永遠(yuǎn)隨著經(jīng)驗(yàn)的積累和失落，我們將繼續(xù)推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革。提出提高城市綜合執(zhí)法立法水平在此基礎(chǔ)上，理順城市管理綜合行政執(zhí)法體系，合理界定城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)，完善城管綜合執(zhí)法管理制度機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的公共服務(wù)合作制度，以及城管綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的培訓(xùn)和規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法；改革；難題；破解

在中國(guó)加速城市化進(jìn)程中，城市管理綜合行政執(zhí)法應(yīng)運(yùn)而生。通過(guò)十多年的試點(diǎn)和不斷推進(jìn)，各地深化行政管理體制改革，推進(jìn)綜合治理，建設(shè)法治政府取得顯著成效。但是，也有一些問(wèn)題。 要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的得失，繼續(xù)推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制改革。

一、綜合行政執(zhí)法改革的難點(diǎn)及焦點(diǎn)問(wèn)題

（1）目前，我國(guó)正處于高速城市化過(guò)程中，城市管理難度加大，城管綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然缺少專(zhuān)門(mén)性立法。綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律依據(jù)和法律地位經(jīng)常被質(zhì)疑存在違背職權(quán)法定原則的嫌疑，究其根本原因就是缺少在國(guó)家層面的城市管理綜合行政執(zhí)法方面的專(zhuān)門(mén)立法。目前的相關(guān)法律對(duì)執(zhí)法的規(guī)范性較強(qiáng)，對(duì)執(zhí)法程序的嚴(yán)格程度較高，但保障行政執(zhí)法實(shí)效性的手段過(guò)少，程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)，導(dǎo)致有些領(lǐng)域的執(zhí)法程序欠缺現(xiàn)實(shí)操作性，無(wú)法對(duì)違法行為進(jìn)行及時(shí)查處，不僅影響了執(zhí)法效率，而且在實(shí)際執(zhí)法中催生了以罰代改現(xiàn)象。以違法建設(shè)的查處為例，查處違建時(shí)的情況都非常復(fù)雜，甚至經(jīng)常會(huì)發(fā)生矛盾乃至沖突，因此執(zhí)法實(shí)踐中的筆錄事后補(bǔ)寫(xiě)的情況較為常見(jiàn)。（2）目前，各城市的城管綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置有諸多的弊病：第一，各區(qū)縣分割管理執(zhí)法，導(dǎo)致城市的城管綜合執(zhí)法工作缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃和強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各區(qū)縣的城管執(zhí)法工作發(fā)展也參差不齊；第二，城管執(zhí)法組織的人財(cái)物的相關(guān)權(quán)力都由區(qū)縣政府掌握，而基層政府在人事管理上缺乏專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法人員配備，在財(cái)政上缺乏足夠的支持，在業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)上也缺乏專(zhuān)業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，導(dǎo)致城管執(zhí)法組織的執(zhí)法能力有限，執(zhí)法隊(duì)伍缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)性。第三，城管執(zhí)法組織的執(zhí)法獨(dú)立性難以保障，角色定位在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生扭曲。如有些城管組織則擔(dān)任著許多與其執(zhí)法職能毫不相干的工作，來(lái)自區(qū)縣政府和街道辦事處的各種任務(wù)，使城管執(zhí)法組織疲于奔命，其形象就像城市管理的萬(wàn)金油。（3）執(zhí)法人員法律地位與相應(yīng)規(guī)定不匹配；執(zhí)法人員編制嚴(yán)重不足；現(xiàn)有執(zhí)法隊(duì)伍構(gòu)成比較復(fù)雜，執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊。按照法律和國(guó)務(wù)院的相關(guān)文件的明確規(guī)定，城市管理綜合行政執(zhí)法人員必須是公務(wù)員，但各地實(shí)施中，由于行政系統(tǒng)整體的編制名額有限，而編制的分配問(wèn)題又牽涉到政府的統(tǒng)一籌劃及各職能部門(mén)的利益，導(dǎo)致各地幾乎都是行政與事業(yè)混編、混崗，一些地方仍然沒(méi)有解決執(zhí)法人員參照公務(wù)員管理這一問(wèn)題，給隊(duì)伍建設(shè)、人員管理、工資福利待遇等方面帶來(lái)了許多難題。協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。城管執(zhí)法人員數(shù)量不足，普遍不能滿(mǎn)足城市急劇擴(kuò)大、人口激增的現(xiàn)實(shí)需要，為了應(yīng)對(duì)大量的執(zhí)法任務(wù)而各地普遍聘請(qǐng)協(xié)管人員協(xié)助執(zhí)法。但協(xié)管人員沒(méi)有經(jīng)過(guò)執(zhí)法培訓(xùn)，不具備執(zhí)法資格，參與執(zhí)法過(guò)程中不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象多有發(fā)生。

二、破解綜合行政執(zhí)法改革難題的對(duì)策建議

（1）完善綜合行政執(zhí)法的法律法規(guī)及制度程序：首先應(yīng)對(duì)現(xiàn)有綜合行政執(zhí)法適用的法律法規(guī)統(tǒng)一進(jìn)行“修、刪、增、廢”，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)行的行政執(zhí)法法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的清理，制定出臺(tái)統(tǒng)一的《綜合行政執(zhí)法法》；其次是健全行政執(zhí)法規(guī)章制度；第三是規(guī)范調(diào)查取證行為。（2）推進(jìn)行政執(zhí)法結(jié)構(gòu)重組，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下移：以執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法效率為核心整合相近領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍數(shù)量。綜合行政執(zhí)法改革還應(yīng)強(qiáng)化與專(zhuān)業(yè)部門(mén)監(jiān)管的有機(jī)銜接和相互配合，完善監(jiān)管鏈條的無(wú)縫對(duì)接，最終形成“集中審批-分類(lèi)監(jiān)管與優(yōu)化服務(wù)- 綜合執(zhí)法”的基層政府治理架構(gòu)。（3）加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)：做好機(jī)構(gòu)撤并和編制劃轉(zhuǎn)工作，重點(diǎn)加強(qiáng)基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制設(shè)置。建立執(zhí)法人員特殊崗位津貼制度，適當(dāng)提高綜合行政執(zhí)法人員待遇，穩(wěn)定執(zhí)法隊(duì)伍。（4）完善行政執(zhí)法職權(quán)的合理劃轉(zhuǎn)：處理好專(zhuān)業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法的關(guān)系，按照屬地原則，市縣兩級(jí)政府行使執(zhí)法管理職能，上下行政機(jī)關(guān)執(zhí)法職能相同等事項(xiàng)，一律下移到縣級(jí)政府行使。完善執(zhí)法部門(mén)與業(yè)務(wù)主管部門(mén)之間的執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)。（5）構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)配合的行政執(zhí)法體系：明確部門(mén)責(zé)任邊界和協(xié)作配合義務(wù)。健全綜合行政執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制，建立完善業(yè)務(wù)主管部門(mén)和綜合行政執(zhí)法部門(mén)之間的信息通報(bào)、執(zhí)法協(xié)助、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、案件移送、工作會(huì)商、爭(zhēng)議處理等制度，實(shí)現(xiàn)管理和執(zhí)法之間形成較好的良性互動(dòng)。（6）整合行政執(zhí)法資源：一是整合政務(wù)投訴舉報(bào)平臺(tái)，規(guī)范職能部門(mén)處理投訴程序；二是建立信息聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，實(shí)施智慧監(jiān)管；三是將綜合行政執(zhí)法嵌入網(wǎng)格化管理，通過(guò)網(wǎng)格化管理的日常巡查，執(zhí)法關(guān)口前移，進(jìn)行源頭治理，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法巡查與網(wǎng)格管理有效疊加，形成網(wǎng)格化、立體化執(zhí)法管理模式。（7）完善綜合行政執(zhí)法配套改革：推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，借力各類(lèi)社會(huì)資源，形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。推進(jìn)檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化改革，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量與市場(chǎng)需求的自動(dòng)匹配，為綜合行政執(zhí)法改革“監(jiān)督處罰和技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開(kāi)”提供支撐。

三、結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)村人口越來(lái)越少，在綜合行政執(zhí)法中出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，這些問(wèn)題需要改革不斷完善。綜上所述，希望本文的建議能有所幫助。

（作者單位：煙臺(tái)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局）

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