治理能力現代化視角下的城鄉規劃法治化建設挑戰與思考

田毅

摘要：我國第十八屆三中全會和四中全會的召開，提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”。2017年黨的十九大召開，堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容。依法規劃、建設、治理城市是依法治國的重要組成部分。城鄉盡快完善法制建設，實行法律為基礎的管理模式，提高政策落實，提高制度規范是相應國家政策的基本要求。本文通過對我國從城鄉規劃的發展歷程的回顧，發現問題，提出建議，以期為我國城鄉規劃法制體系建設提供參考。

本文首先講述了我國成立以來城鄉規劃法制體系建設的各個階段的發展情況，其次指出了當前我國在城鄉規劃法制建設的現狀和面臨的挑戰，最后闡明了現代化視角下城鄉規劃法治化建設的策略與建議。加強法制建設，提升管理能力是目前城鄉規劃中需要改善的主要問題。

關鍵詞：治理能力現代化；城鄉規劃；法治化建設

黨的十九大召開之后，全面依法治國的目標深入人心，提出了科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的行動綱領。城鄉規劃法治化建設變成了當下的重要研究課題。城鄉規劃是我國管理體系的重要組成部分，對我國社會發展與進步有著重大意義，必須以法律為基本，明確規劃城鄉建設與治理，使法律深入到政策與制度中，實現依法治理。必須從基礎人手，提升現代化治理能力，實現依法治國的偉大目標。

一、我國城鄉規劃的建設歷程

（一）恢復性規劃階段：在1949年新中國成立后，我國由于還未完全從戰亂的損失中過渡出來，處于百廢待興的狀態。住房，交通，資金等都十分短缺，因此當時的治理方式是以盡快恢復人民群眾正常生活為標準開展城鄉建設。三年后，我國成立了政府工程建筑部門，專門負責城鄉建設與改造。由北京上海等代表性城鄉聯合進行建設方案的探討與確立，并通過我國財政部門進行審批。同年九月，中央財政部門發表通知，城鄉建設計劃由當地市級財政部門批準即可，如有問題，再交由中央建設委員會審批。該項政策的出現，使城鄉建設變得隨意性，缺少法治管理，城鄉規劃沒有條理性。

（二）市場性規劃階段：隨著我國經濟水平的提升，人們對于住房的需求越來越大。城鄉土地已經逐漸變得商品化和市場化，我國也開始對城鄉規劃進行法律約束。1978年，隨著第十一屆三中全會的召開，我國推出了一系列有關城鄉規劃的法律法規，并在北京和上海等地進行試驗。在市場性規劃階段，《城鄉規劃法》使我國城鄉規劃具備一定法制性和權威性。該法律使地方政府在城鄉規劃上的行為得到規范，受到法律限制。從這一階段開始，我國城鄉規劃開始逐漸從受制于人轉變為受制于法。

（三）公共政策性規劃階段：在進行城鄉規劃和建設中，即使有著法律約束，仍有部分不法行為的發生。因此，近年來我國開始實行公共政策性規劃。通過這種方式，可以使公民參與到城鄉規劃建設中來。地方政府在進行城鄉規劃時，需要聽取公眾意愿，使公眾參與到其中。在傳統的城鄉規劃中，缺乏對規劃工作和建設工作的監督，常常發生違法違規的事情。公眾參與使社會共同監督工作質量，避免了建設工作中出現拖沓，違規，人員失職等問題。我國城鄉規劃法制建設在該階段快速發展，增強了城鄉規劃的權威性和嚴肅性。

二、治理能力現代化視角下城鄉規劃法治建設面臨的挑戰

（一）秉持行政中立原則

在我國治理能力現代化視角下，城鄉規劃法治建設由行政部門來執行。由于行政部門既是利益分配規則的制定者，又是受益者，因此很難保持完全的中立原則。與此同時，我國國土面積遼闊，城鄉規劃建設涉及到的對象十分廣泛，權力影響持久。行政部門的個體利益無法代表整個社會的公共利益，因此對于公共利益的界定有一定難度。行政部門在進行城鄉規劃的利益劃分時，如發生利益劃分不合理的情況，容易產生權力尋租。

（二）抽象行政和具體行政的關系

由于我國城鄉規劃建設大多由政府制定，因此規范城鄉規劃建設的法律一般納入行政法系。行政部門進行城鄉規劃編制和管理時，也要進行依法行政。作為城鄉規劃法治化的重要內容，應明確我國《城鄉規劃法》的重要意義，了解其對權利的制約和使用方式，依法行使權利。并且對于出現的問題該如何補救，責任規定等突發狀況都應進行明確規定。同時該法律具有反復適用性，具體行為仍需依賴“一書兩證”等管理制度。

（三）城鄉規劃的工作效率受到阻礙

在我國社會經濟快速發展背景下，政府對于空間資源的管理和利益訴求，縱向權力劃分決定了規劃的執行績效。并且由于城鄉規劃建設過程中涉及部門較多，需要進行多重檢查，多重報告的流程，使得城鄉規劃難以及時有效執行。并且規劃作為督查部門，受到上級督查機關的約束，處于上下兩難，難以作為的困境，目前督查受到的投訴建議等問題難以傳遞到較高部門，更難得到妥善解決。而城鄉規劃目前在執行方面缺少保障措施和必要手段，對于城鄉建設，項目進程等無法進行調整和干預。

三、治理能力現代化背景下城鄉規劃法治體系建設

（一）完善城鄉規劃法律法規

明確城鄉規劃法律法規的作用和地位。在我國目前的城鄉規劃法律仍存在提升空間。首先應提升當前城鄉規劃法律法規的重要性，使城鄉規劃法律法規融入國家治理體系內，同時政府機關單位應加強城鄉規劃法律宣傳，使公眾了解到城鄉規劃與自身利益緊密相關。其次要融合其他法規，實行“多項合一”的法規銜接。例如將我國《土地法》，《公路法》，《城鄉綠化法》進行融合，提升城鄉規劃工作質量和效率，在進行城鄉規劃時，同時將城鄉公路和綠化建設納入考慮，并計算好土地制度限制等問題。最后要增強法律對行政許可的適應性，根據當地實際情況制定相應的城鄉規劃法規。務必做到符合實際，開誠布公，確保法律與客戶實踐的契合性。

（二）建立城鄉規劃司法審查制度

通過司法審查制度，可以對城鄉規劃的科學合法性進行彌補。良好運用城鄉的保護原則，比例原則，并且明確以程序審查為主。比例原則可以對于政府權利和公眾利益的平衡進行比對，通過這種方式可以對于決策的合法性進行審查。保護原則的使用可以使城鄉規劃過程中注重城鄉的保護與穩定，在進行城鄉規劃建設的同時，保證公眾可以正常進行生活，企業可以正常運轉，最大程度降低對人民群眾利益的影響。由于現有的城鄉規劃行政權力具有抽象性和局限性，因此要明確依程序審查為主的工作形式。在城鄉規劃法治體系件涉中，要明確對于程序審查的重要性。將重點從司法審查轉為程序審查，確保城鄉規劃的公共性和合法性。

（三）規范城鄉規劃督查制度

編制和審批是城鄉規劃督查的基礎工作，影響著城鄉規劃督查的公正性和嚴肅性。因此首先應完善城鄉規劃的編制和審批，明確地方總體規劃的重要意義。要把底線規劃和剛性規劃明確區分，并且留有余地。并且要加強城鄉規劃的實施和督查，將制度落實到實處。根據我國相關法律法規，在進行城鄉規劃督查時，應將不合理和違規的情況進行通報。因此應禁止督查與管理者互相脫節，并且建立應急處理措施，切實制定針對規劃行政督察的監督和懲戒機制。

總結：

隨著我國社會經濟的飛速發展，我國城鄉規劃建設事業飛速進步，城鄉規劃法制化建設不斷發展。目前我國城鄉規劃的法律建設還有很大提升空間，通過完善城鄉規劃法律法規，建立城鄉規劃司法審查制度幫助提升現代化視角下的城鄉規劃法治化建設。必須正視城鄉規劃在空間治理中的公共政策作用，通過加強城鄉規劃法治建設，提高城鄉規劃在我國社會現代化治理中的地位。