強化行政執法 規范電力市場
——南方能源監管局對電力施工市場行政執法思考

隨著“放管服”改革的深入實施，2017年南方能源監管局充分發揮社會監督力量，有的放矢加大行政執法力度，針對社會反映集中的電力施工市場秩序不規范問題，連續深入調查監管區域內十余家電力施工企業，查實了冒用許可證、出借及借用許可證等情況，并及時總結了監管經驗，對切實解決好電力施工市場傾向性問題，進行了深入思考。

違規問題及原因分析

部分電力施工單位為達到迅速擴大業務范圍、提高招投標業務中標率等目的，采取出租、出借等非法轉讓許可證方式，收取掛靠費，甚至安排部分施工隊無證施工，嚴重擾亂了市場秩序。具體表現在：

（一）施工企業成立分公司后未對分公司進行實質管理。調查中發現，一些企業為快速拓展業務、迅速占領當地市場，通常會在各地設立分公司，但各分公司之間地處分散，加之企業擴張迅速且人工成本逐年增長，企業并不能為分公司配備足夠的管理及施工人員，對分公司業務及施工項目并無管理能力。分公司則為了利用總公司的資質條件獲取更多項目，通常與總公司協議，由總公司負責提供資質，分公司負責聯系業務及施工。如果需總公司簽訂合同的，在簽訂工程合同時，總公司提供施工項目經理、技術負責人、安全監督員等主要施工人員掛名簽訂項目（實際上述總公司人員對工程并不知情），收入費用必須由總公司收支，總公司收取一定費用后剩余款項支付給分公司；如果是分公司自己洽談的業務，無需借用總公司資質的，如部分不需要招投標的項目，分公司自行簽訂合同后收支，與總公司無關。由此，總公司缺乏對設立的分公司進行有效管控，現場施工完全由分公司把控。

（二）長期存在以掛靠施工為生的施工隊伍和人員。實際中，部分施工隊伍長期從事電力施工業務，有一定施工經驗，但未取得有關資質（資格）；還有部分人員熟悉當地的工程業務，能夠承攬到工程，能夠迅速組織施工力量。為了承接電力工程，這些施工隊伍在能承攬工程的人員組織下，以成為分公司的方式與有資質的企業合作，提供勞務服務，能夠承攬工程的人員也多成為這個所謂的分公司負責人。這些施工隊人員并不與分公司或總公司簽訂長期合同，而以工程為單位，承接工程后簽訂臨時合同，有的按日取得勞動報酬。同時，施工隊伍對其人員的管理松散，如果承接了電網企業的電力工程，主要由建設單位即電網企業承擔人員安全教育等職責，建設單位承擔了很大的管理風險；如果承接了用戶受電工程，則很大程度上缺乏或缺失了管理。

（三）施工企業缺乏管理和法律意識。有的企業設立了分公司后，由于無統一的經營管理，分公司的人、財、物均不受總公司控制，甚至出現了某些個人私自使用總公司資質承接工程、私刻印章冒用資質等亂象。有的企業財務核算混亂，對分公司無法管控，任由分公司以各種發票充抵工程費用，只扣留協議收取的費用，淪為替分公司“走賬”的工具。

（四）地方保護或壟斷行為影響外地施工企業承接工程。當地施工隊伍在協商征地青賠事項、承攬當地用戶工程以及向供電企業辦理業擴及接電手續等方面有一定的優勢，為取得這種無形的競爭力也是外地施工企業愿意或不得不以當地施工隊伍為基礎設立當地分公司，乃至與當地無證施工隊伍合作的重要原因。

監管措施的思考

上述情形不利于市場公平開放，不利于正當競爭企業合法權益保障，不利于電力工程建設施工安全穩定。南方能源監管局始終將上述違法違規行為作為行政許可事后監管重點，保持行政執法的高壓態勢，同時提出以下監管意見建議：

資料圖

（一）明確監管規則，研究出臺促進總、分公司依法持證經營的監管辦法或意見，引導企業健康發展。明確分公司依法使用許可證承攬或施工工程的認定條件。一是分公司應取得營業執照并經總公司授權經營電力施工業務，總公司對分公司授權經營后，必須承擔全部的法律責任。如果分公司財務獨立核算，總公司對其生產經營、人員并無統一管理，僅收取一定利潤（費用）即涉嫌掛靠施工。二是總公司應對分公司進行工程管理，總公司應向分公司派駐負責人以及技術、安全監督管理人員，分公司工程項目施工現場主要管理人員應為與總公司或分公司有正式勞動關系的人員，不能僅由勞務人員或臨時人員進行電力工程施工。總公司對分公司有安全、技術等方面的制度約束及人員培訓管理。

（二）加快信用體系建設，利用聯合懲戒及信用體系建設從根本上實現有效監管。隨著工商制度改革、許可規范化建設不斷推進，電力施工企業數量增長較快，大量企業取得許可證后，又開設多個分公司實施拓展經營，出現企業新設成本及違法成本“雙低”的情況。當前國家抓住了信用體系建設這一關鍵因素，企業一處失信，處處受限，對于市場主體較多的施工市場將發揮明顯成效。在監管工作中，可通過建設并利用信用信息平臺實現人員身份及信用、社保、發票等信息的共享，及時地發現問題，實現聯合懲戒、聯合治理。

（三）創新監管方式，應用“互聯網+”和大數據分析督促企業規范經營。在調查中發現，南方區域電力施工企業中，中小企業占比較高，中小企業在財務及檔案管理方面相對薄弱，難以反映企業真實情況，例如財務核算隨意，固定資產無臺賬管理，工程合同不齊全等?？山柚盎ヂ摼W+”理念，通過打造監管信息平臺，對企業主要信息實施監管，幫助企業實現財務核算、工程管理、設備管理的規范化、格式化，也可為中小企業無償提供管理工具，解企業后顧之憂，更督促企業依法合規經營。在調查工作中，南方能源監管局多次利用大數據分析，將供電企業報送的工程信息與行政許可資料庫信息進行分析、比對，確定了調查重點，提升了監管效能。

（四）加強壟斷監管，敢于并善于解決影響電力施工企業發展的壟斷問題。對于出租、出借許可證等行為，還應在體制機制上深挖原因。一是深入施工企業調查研究，有助于發現壟斷行為線索，找到解決問題的關鍵。二是加大法律法規宣傳，發揮企業自主、行業自律作用，尤其是對市場存在一定支配能力的企業，應加強監管并引導其自我提升，向更高質量發展。三是全面實現信息公開、規范流程。陽光是最好的防腐劑，對于規范市場行為、維護市場秩序同樣適用。由于信息不對稱，部分企業特別是中小企業，難以通過正當途徑實現公平競爭。在今后監管工作中更應致力于提供公共服務的行業信息，引導業務流程規范化建設，實現正面引領和規范防范的雙重效果。