秀水泱泱 夢里田園
——嘉興市秀洲區探索全域土地綜合整治工作紀實

□ 何志強 夏文才 楊麗華

前不久，來到嘉興市秀洲區新塍鎮潘家浜村，筆者還以為步入了一個美麗的江南園林，竹林、綠樹、花草、流水，典型的江南景致；小橋、曲徑、亭閣、走廊，人造景觀點綴其中，處處透出江南水鄉的韻致。難怪她有一個好聽的名字——夢里水鄉潘家浜村。

▲ 火炬村舊村復墾后建成的高標準農田

美麗鄉村，秀洲的一張“金名片”

潘家浜村是傳統的糧油加工基地。全村總人口2045人，分13個村民小組、513戶，主要經濟作物是果樹，每畝收入在7000-8000元左右。“夢里水鄉”是浙江省美麗鄉村建設的試點之一，除了旖旎的田園風光，還擁有可資發展旅游業的宋代古井、唐代梓樹、唐雪宿廟等古跡。

自去年以來，秀洲區將全域土地綜合整治與美麗鄉村建設，特別是與目前正在區里開展的省級農業綜合開發“田園綜合體”建設結合起來，取得了顯著的成效，生態環境得到改善，耕地質量有所提高，農民收入得以增加。

一個居住在潘家浜村的老婆婆告訴筆者，隨著“夢里水鄉”知名度的提高，村民陸續搞起了民宿經營，今年春節以來，外來客增多，她家的客房接待了好幾撥客人，每天每套客房可以有120元的收入。

浙江是中國美麗鄉村建設的發源地。多年來，通過全省上下的不懈努力，全省村容村貌和農村生態環境、農民生活質量和生活方式、農村生產條件和生產方式都發生了深刻變化。在秀洲，“美麗鄉村”已經成為當地的一張“金名片”。

浙江全省范圍內的全域土地綜合整治工作于去年啟動，今年全面鋪開，其背景就是黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略。浙江省認為，國土資源作為推進生態文明建設和綠色發展的空間載體，鄉村振興戰略的實施必然涉及相應國土資源的優化整合，全域土地綜合整治則是優化城鄉空間格局、提高土地資源配置效率、助推鄉村振興戰略的重要路徑和抓手。

秀洲區的全域土地綜合整治試點項目涉及王江涇鎮、王店鎮、新塍鎮三鎮16個村，項目區面積約11.8萬多畝，其工作重心放在高標準農田建設和土地的空間置換上。通過實施全域土地綜合整治，將建立健全有利于促進綠色發展與鄉村振興的農村土地管理制度，逐步形成農田農地集中連片、建設用地節約集約、生態環境和諧美麗的土地利用格局。

全域整治，助推鄉村振興的抓手

對嘉興來講，土地整治并非新生事物。自2009年起，嘉興就在全市范圍內緊鑼密鼓地實施了土地綜合整治工作，政府、社會、農民從中獲益匪淺。

據統計，自2009年以來，秀洲區共實施農村土地綜合整治項目97個，規劃搬遷農戶9189戶，獲取建設用地增減掛鉤指標1.03萬畝，戶均節地在46%以上，有效緩解了秀洲區計劃用地指標不足、補充耕地資源匱乏的矛盾。

然而，全域土地綜合整治是一個全新的概念。它是在現有農村土地綜合整治的基礎上，對農村生態、農業、建設空間進行全域優化布局，對田、水、路、林、村等進行全要素綜合整治，對高標準農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活，對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準保障，對農村人居環境進行統一治理修復，目的是進一步發揮土地在農業農村發展中的基礎性、引導性、控制性作用，促進土地利用方式和經濟發展方式的轉變。

秀洲區政府認為，土地整治經過若干年的發展，現在已經進入到一個新的階段——全域綜合整治階段。全域土地綜合整治這一概念融合了“創新、協調、綠色、開放和共享”的發展理念，要樹立“數量、質量、生態、人文”四位一體的土地整治新理念，其內涵已經從最初的補充耕地數量向提高耕地質量、優化土地利用格局、促進城鄉統籌發展、改善生態環境、注重綜合效益的全方位整治轉變。其內容包括三個方面：一是形成農田連片與村莊集聚的土地利用保護新格局、生態宜居和集約高效的農村土地利用空間結構；二是建立適應現代農村與現代農業需要的土地保障供給體系；三是健全城鄉融合和區域統籌要求的土地要素流動機制。

按照秀洲區農村土地整治辦專職副主任金峰的理解，兩者的區別主要體現在兩點：其一是側重點不同，以前的土地整治只是側重于宅基地拆遷與用地指標掛鉤，而全域土地綜合整治則側重于土地使用在空間上的置換及優化；其二體現在墾造出的耕地上，全域土地綜合整治致力于對耕地質量的全面改造和提高，所以規模更大、程度更深。

全域土地綜合整治如何開展？秀洲的做法是三個結合，即將全域整治與這一輪村規劃調整相結合；將全域整治與振興鄉村戰略相結合；將全域整治與美麗鄉村建設，特別是與目前正在秀洲開展的省級農業綜合開發“田園綜合體”建設相結合。

整治“臟亂差”，打造“田園綜合體”

新塍鎮是秀洲區全域土地綜合整治工作的重點，該鎮同時也是浙江省級農業綜合開發田園綜合體創建試點。去年，秀洲區政府制定了“田園綜合體”三年行動計劃，時間是2017年到2019年，開始時間與區全域土地整治工作吻合，于是，秀洲區將全域整治與省“田園綜合體”試點建設結合起來，兩者相得益彰，效果顯著。

據了解，新塍鎮的“田園綜合體”項目，主要是在潘家浜村、火炬村等五個村進行，規劃面積3.2萬畝，其中核心區潘家浜村3300畝，目標是打造成一個糧油加工產業園。在全域整治中，潘家浜村大約需用地300多畝，現有耕地將作為基本農田調優區；火炬村則要拆除370多畝的宅基地，進行整村搬遷，復墾后的耕地將作為基本農田整備區。以前的火炬村是典型的“臟亂差”地帶，違章建筑多。經過整治，目前火炬村的宅基地已全部拆除，涉及的農戶全部搬進了安置小區。按照規劃，這一區域的田水路林將全部整治成高標準農田，新增耕地1800畝左右。

為了使全域土地整治工作有章可循，去年以來，浙江省和秀洲區陸續制定出臺了一系列指導性文件。

首先，浙江省國土資源廳于去年出臺的《關于有序推進村土地利用規劃編制和實施工作的指導意見》明確規定，“村土地利用規劃要對拆舊和建新地塊做出統籌安排。破舊、閑置、散亂、低效、廢棄的農村建設用地應規劃為擬拆舊地塊，現狀建設用地拆除并復墾為農用地的，帶規劃空間規模增減掛鉤”。即以村級土地利用規劃編制為基礎，通過盤活存量建設用地，允許帶規劃空間規模實施增減掛鉤項目。

其次，嘉興市人民政府辦公室印發了《嘉興市全域土地綜合整治“四百工程”行動方案》，按照“生態優先、保護優先、集約優先”的原則，統籌開展高標準農田建設、農村建設用地復墾、宜耕土地開發等土地整治活動，全面提升土地資源整體環境質量、全面優化鄉村用地結構、節約集約精準保障城鄉融合發展用地。

再其次，今年上半年擬定《秀洲區開展全域土地綜合整治助推鄉村振興戰略實施意見（征求意見稿）》，不久將正式下發實施。征求意見稿對區全域土地整治的工作重點、工作目標、主要任務及獎勵激勵政策等均提出了具體的標準和要求。

今年以來，秀洲區依據一系列相關政策，對新塍鎮若干個村的基本農田布局編制了動態優化和空間置換設想方案，進而有序推進了區全域土地整治工作。

以農業為根本，以市場為主導，探索“三農”轉型經驗

在“田園綜合體”創建試點中，秀洲區政府的指導思想是，堅持“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，逐步建成讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的“田園綜合體”，促進農業增效、農村增綠、農民和村集體經濟增收，為“三農”轉型發展探索出一套可推廣復制的新型生產生活方式。

為了達到這一目標，秀洲區政府明確要求，“田園綜合體”建設必須堅持四項基本原則。

一是堅持以農為本。通過挖掘新塍鎮的農業特色產業、潘家浜美麗鄉村的田園風光，促進農業和旅游業相結合。通過發展現代農業，促進一二三產業融合，促使農民受益、村集體經濟發展、鄉村治理能力得到有效提升。

二是堅持市場主導。按照政府引導、市場主導的原則，調動多元化主體共同推進“田園綜合體”建設的積極性。區級層面重點做好三年規劃管控和監督指導，從整體上把握方向。鎮級重在創新建設模式，以市場化運作的要求，積極引導村集體經濟組織、農民專業合作組織、家庭農場和涉農企業等新型經營主體以參股或入股的形式參與“田園綜合體”建設，全面激活要素。

三是堅持因地制宜。立足新塍鎮糧油產業和特色水果產業的稟賦和省級精致農業示范區、省級現代生態循環農業示范區兩大農業示范區優勢，發展農業旅游，打造農耕文化體驗園、采摘園等一二三產融合項目；做強做精糧油產業和特色水果產業全產業鏈，力爭創新與突破。

四是堅持集成改革。以體制機制創新為突破口，圍繞農村生產生活生態“三生”同步的原則，在精品糧油、特色水果全產業鏈和美麗鄉村農旅風景線路建設上，積極探索“農發＋”支農改革創新模式，同步推進各項改革措施，發揮“田園綜合體”試點改革創新的集成作用。

實現“浙北糧倉·田園古鄉”目標

秀洲區“田園綜合體”建設發展的總目標是，經過三年的建設，將其建設成為融現代農業、休閑農旅、田園社區為一體的“浙北糧倉 ·田園古鄉”省級“田園綜合體”，實現“村莊美、產業興、農民富、環境優”。

新塍鎮位于秀洲高新技術產業開發區西側，區位條件優越。新塍鎮還是秀洲農民畫的發源地，擁有嘉興市最大的省級歷史文化街區，同時，也是嘉興市最早的省級美食名鎮，鎮域內有運河農場，精品美麗鄉村、潘家浜農耕文化體驗等資源。土地利用現狀以耕地（水田）為主，建設用地以宅基地為主，現戶均宅基地在1畝左右。

按照基本農田調優設想方案，基本農田優化區1230畝左右，包括規劃布局地塊周邊以及現狀零碎永久基本農田；基本農田整備區4100畝，其中2015-2017年整治驗收新增耕地1800畝左右，均分布在火炬村；規劃整治新增耕地3300畝，分布于周邊毗鄰的6個行政村。

秀洲“田園綜合體”三年計劃總投資3.2億元，項目建成后，年總產值達到10億元，其中新增產值2億元以上；形成集種子培育、種苗種植、食品加工、冷鏈配送及產品銷售于一體的精品糧油和特色水果兩大全產業鏈，總產值達6.2億元以上；建成一條嘉興市級美麗鄉村精品線，年鄉村旅游人次20萬以上；培育農業企業、新型經營主體等80家以上；增加農民工資性收入6000萬元，增加村集體經濟收入60萬元以上，新增稅收500萬元以上。

同時，將在“田園綜合體”建設中進行村級土地利用規劃編制試點，在基本農田數量不減少、質量有提升、布局有優化的前提下，盤活建設用地空間500畝以上，騰退低效農用地500畝以上。

整合優化資源，實現全面發展

通過全域綜合整治，秀洲區“田園綜合體”將達到“增加耕地面積、提高耕地質量、改善生態環境、調整土地關系”的目標，最終促進人與自然的可持續協調發展。

空間格局全面優化。秀洲區以劃分功能區為引導，實施全域土地綜合整治，全面整合優化區域鄉村空間資源，以“田園綜合體”建設促進經濟社會協調發展，推動區域資源有機整合、產業融合發展，實現農民增收、農業增效、農村增美，構筑農村生產集約高效、農居生活特色傳承、生態空間舒適優美的空間格局。

耕地保護持續提升。通過全域土地綜合整治，可全面提高耕地數量、質量、生態“三位一體”保護水平。一是預計可補充耕地3449畝，其中復墾2673畝，宜耕后備資源開發776畝；二是結合3225畝高標準農田建設，促進相應區域耕地質量提升，推動180畝“旱改水”項目實施；三是進一步實現耕地連片化，400平方米以下碎小圖斑減少90%以上；四是堅持“耕地也是生態本底”資源理念，在充分發揮良田、果蔬等農用功能外，將優美的綠色農業空間向觀光、休閑、旅游、養生等價值功能方向拓展，發揮其生態景觀功能。

用地水平全面提升。秀洲區撤并村莊2673畝，搬遷2640戶，通過集中安置，戶均宅基地由現狀1.05畝下降到 0.48畝。通過2673畝建設用地流量，在保障1184畝安置用地基礎上，保障1020畝產業用地，并預留469畝用于萬民等六村內一二三產融合用地發展，支持鄉村經濟發展。

產業發展全面興旺。一是大力推動農業規模化經營。依托“萬畝良田”等農業生產集中區，推進農村土地流轉經營，實現糧食、精品水果等規模化、機械化生產，實現以規模拉動效益的農業生產目標；二是在穩定糧食生產的基礎上，以“田園綜合體”建設為契機，積極發展休閑農業與鄉村旅游，拓展農業多種功能，推進農業與休閑旅游、教育文化、健康養生等深度融合，發展觀光農業、體驗農業、創意農業等新產業新業態發展。

生態環境全面改善。秀洲區加大對運河沿線用地整治，構建運河景觀廊道風貌，與周邊規劃功能區相協調。

▲ 夢里水鄉

勇于實踐，交出一份出色答卷

通過一年來的思考和實踐，可以用三句話概括秀洲區全域土地綜合整治的經驗，即通過優化農用地結構保護耕地；通過優化建設用地空間布局保障發展；通過優化鎮村居住用地布局保障權益。同時應該看到，全域土地綜合整治是一項開創性的工作，沒有可資借鑒的經驗，還面臨著不少亟待解決的難題。

其一，目前全域土地綜合整治在全省層面上仍處于試點探索階段，村級規劃批準審批權限尚未正式下放秀洲區審批，項目具體實施操作流程尚未明確；其二，方案涉及永久基本農田，按省國土資源廳初步構想是在滿足數量有增加、質量有提升、生態有改善等前置條件下適時探索，流程上需先行上報全域土地整治方案。可以預見，今后的具體操作實施調優過程也相對較漫長。

針對面臨的困難，嘉興市國土資源局秀洲區分局局長張海強說，下一步，分局要進一步完善全域土地綜合整治工作機制，制定出相應的計劃。

首先，出臺配套政策措施，突出土地整治的平臺和基礎作用，結合鄉村振興、特色小鎮、特色田園鄉村、田園綜合體、美麗鄉村建設、農村人居環境整治等工作，強化“全域整治”的理念，轉變補充耕地的方式，逐步由單一的土地開發整理復墾向生態型土地整治轉變。要加強組織保障，成立全區層面的全域土地整治實施領導小組。

其次是研究起草土地資源市場化配置的指導文件，探索新增建設用地計劃、城鄉建設用地增減掛鉤指標的調劑使用，構建各類涉土指標“行政+市場”的分配機制，以資金杠桿調動鎮政府、村級集體經濟組織開展全域土地綜合整治的積極性，出臺獎勵激勵政策，推動全域土地整治加快實施。

再其次，爭取上級的政策支持。鑒于全域土地整治項目用地均需建立在先復墾、后掛鉤的基礎上，對每一個具體項目都要及早謀劃、具體落實，爭取將秀洲區納入省級全域土地綜合整治試點，并與省國土資源廳積極對接，探索永久基本農田調優的可行性；要抓緊上報全域土地整治方案，在確定方案布局的基礎上，編報全域土地整治方案，并與省國土資源廳對接審批事項。

俗話說，良好的開端是成功的一半。經過一年的努力，秀洲區全域土地綜合整治有了一個良好的開端。相信在今后的實踐中，秀洲區一定會交出一份出色的答卷。