對基本公共服務均等化因素分析的探討和反思

王鑫

摘 要：基本公共服務均等化是涉及民生和經濟發展命脈的重要領域，也是追求最優社會效益的基本所在。從影響基本公共服務均等化的因素分析為著力點，對如何實現基本公共服務均等化進行理性的思考和反思，從政府購買、城鄉二元化、城市內差異三個方面來討論這個問題。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；內涵；政府購買；城鄉二元化；城市內差異

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）02-0086-03

改革開放以來，我們黨始終秉承社會發展規律和中國特色社會主義建設的發展軌跡，從“發展是第一生產力”到“始終堅定不移把發展作為執政興國的第一要務”，從經濟高速增長階段轉為高質量發展階段，從狠抓經濟的執政理念到著眼于以人民為中心的執政方略，凸顯了政府執政能力的提高和為人民服務的施政方向。黨的十六屆五中全會提出：“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度，加快革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區經濟發展”。黨的十六屆六中全會決定：“中央財政轉移支付資金重點用于中西部地區，盡快使中西部地區基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施得到改善，逐步縮小地區間基本公共服務差距”，黨的十九大報告指出，從二○二○年到二○三五年，基本公共服務均等化基本實現。《天津市新農村建設布局規劃（2011—2020年）》提到：“力爭到2020年，新農村基本公共服務設施覆蓋率達到100%，市政基礎設施覆蓋率達到80%以上，農民就業率達到85%及以上”。這些政策表明，政府已將基本公共服務均等化列入重點施政規劃。

一、基本公共服務均等化的相關概念

基本公共服務均等化是涉及民生和經濟發展命脈的重要領域，也是追求最優社會效益的基本所在。在普遍理解中，基本公共服務可以解讀為以政府為主導，在以經濟發展為基本的衡量標準下，在一定的國情和財力背景下，面向全體社會成員，在相應的財政體制改革的推動下，借助私人和市場力量，提供在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的基本公共物品和基本公共服務。基本公共服務領域涵蓋公共設施、公共醫療、文化教育和環境保護等。

基本公共服務提供的公共產品或者服務，從公共產品屬性來說是非競爭性和非排他性的，從字面上理解，就是我們所說的“純公共物品”，其提供初衷是滿足公眾需求，屬性上完成了均等化，然而在實際生活中，由于政府財政的供給成本較高，需要和市場結合，以政府購買的服務外包的形式來支持市場第三產業的擴展，于是就產生了大量的具有公用服務性質的非競爭性和非排他性的處于純公共物品和私人物品之間的“混合公共物品”。其均等化是指面對全體社會成員，以滿足人們對公共資源最低需求的公共服務。服務，從抽象上來說，是指非物質形態的對象活動，比如義務教育、基本醫療保障、公共安全和公共秩序等無形的服務，在現實生活中，多見廣義的服務，包括無形的公用服務類活動和有形的公共產品。比如公益捐款、交通設施等，是不以營利為目的，但可以以低價為公眾提供可持續的服務。而這種公共利益的享有者，包括公民、企業和合法的能動體，在充分地享有了公共服務的價值和使用價值時，政府部門才算在履行公共服務的職能中真正承擔了法律責任和道德責任。

二、基本公共服務均等化的影響要素

1.政府購買

基本公共服務不是商品，不以營利為目的，其服務的客體是公用資源，是無償、共享的公共行為，但是在現實的基本公共服務領域，由于公共資金的缺乏、資源有限、服務主體的單一、“大政府、小社會”的倒三角式管理模式，使得社會公共資源已經越來越滿足不了民眾對服務質量的普遍要求。同時，公共資源越有限，也就越容易出現服務的非均等化。

公共政策的科學設計是確保基本公共服務均等化的制度保障，我們要建立起服務型政府，關鍵要在解決基本公共服務均等化的問題上下功夫，公共政策在價值導向、利益分配、角度方式、路徑選擇、行為標準、監督規范等方面指明了方向，是維系社會公共服務的標桿。政府購買作為兼顧效率與公平的公共政策是實現基本公共服務均等化的充分條件。

政府購買的提出在一定程度上提高了專業化服務的門檻，也緩解了政府管轄實務范圍過大的壓力。透明化的招標購買，使得專業化、多樣化、差異化的基本公共服務成為可能，在提供低成本、高質量服務中，競爭性是最大的優勢。但是公共財政從產生之初，就是以市場失效為前提的，也就是說，政府可以購買的只能是那些不可分割的、消費非競爭性的、受益非排他性的純公共服務，不能替代市場在資源配置中的決定性作用。因此解決當前基本公共服務非均等化的突出問題需要政府通過多元化的渠道來實現，政府購買只是政府多元化提供公共服務從而實現基本公共服務均等化的一個重要方式，而不是唯一方式。

政府購買模式一開始在上海作為試點推行，這一做法促進政府職能轉變，激發社會組織活力。其他地方政府借鑒這種模式并大力探索與民間組織機構合作培育公共服務新領域。政府鼓勵、支持中介組織、民間組織參與公用項目的實施，提高了資本運作的效率，提升了公共服務的質量，也在一定程度上，拓寬了民眾參與公共事業的渠道。但在實施層面要注意兩個問題。一方面在競價階段，政府采購公共服務的資金尚在政府預算編制中，不能向社會公開，導致信息的不透明，容易使得參與機構由于不了解而產生競爭的不公平。另一方面，由于缺少相應的規章制度，容易產生法律漏洞，讓不法商販有機可乘，而且在購買關系上，政府的單向主導、低成本的購買、權職介入使得雙方關系不平等。

為了解決基本公共服務非均等化的問題，地方政府還是要立足地方實踐，在建立契約、引入競爭、改善流程的層次上完善其購買模式。厘清中央與地方政府在公共服務中的購買職責，做好貫徹落實中央布局、規劃，結合地方特色、注重實施監督的采購工作。在政策規劃中，明確已有立法和細化流程，保障招標公開透明，重視民間組織的獨立性，完善購買咨詢服務，確保基本公共服務設備的質量和受眾的普及面。在監督執行中，加強嚴格審批的內部監督和多元化的外部監督，引入獨立的第三方機構和社會媒體監督，建立科學有效的績效評估機制。

2.城鄉二元化

計劃經濟消弭，市場經濟的興起使得產業重心由第一產業向第二產業轉變，城鄉二元化的結構逐漸形成，在基本公共服務領域的非均等化方面尤為顯著。城鄉間經濟結構差異，社會發展分化導致城鄉對基本公共服務需求的兩極化。對于仍以農業為重的農村來說，其需要的基本公共服務多同農業生產和發展相關聯，比如農業設施同科技的投入、林業防護、病蟲防害、水利建設等基礎性需求，而反觀城市，作為以工業振興促進服務業發展的樞紐，它所需要的基本公共服務主要集中在城市交通、城市設施規劃等現代化行業。

除了需求差異的影響外，全球化也在一定程度上加速了基本公共服務非均等化，由于國際技術等級升級和中國同國際接軌的快速發展，國內生產力已經由依賴勞動力密集型向人才科技型轉變，而拉動經濟的馬車在快速奔馳中，已經由掌握經濟命脈的穩定型農業向第二和第三產業傾斜，從而導致政策的制定更加配合擅長在第二第三產業有所發展的城市的崛起。市場經濟在這一階段中起到了至關重要的作用。而在大量的社會公共資源，比如基礎教育、基礎醫療、住房的分配、養老的保障等，越來越偏向城市，遠離農村的時候，漸漸擴大在收入分配上、在區域協調上、在行業前景上的城鄉基本公共資源分配不均等。

中央政府和地方政府在基本公共服務供給的權責上模糊，中央政策方針面向全國性服務，地方還要兼顧匹配地方特色的服務建設，對于農村基本公共服務缺乏過多的關注，而在基本公共服務供給的過程中，層級之間的事權逐步下移，導致農村的基本公共服務主權從市政府到鄉政府，當然為鄉政府無形中增加了財政上的負擔。尤其是，在實際中雖然市政府加大了對農村基本公共服務的供給，但是由于缺乏相應的保障制度，在供應中缺乏體制框架的束縛和體制上的保障，會導致服務質量的下降或者中斷。而且中央和地方政府在基本公共服務管轄上的財、事權完全相逆，財政的決定權在中央，但基本公共服務的支出在地方，這樣就會導致地方政府的收支不匹配，在教育、醫療、科技、農業發展等投入和保障上負擔很重。這就需要中央在財政制度的改革上加大對地方的轉移支付力量，加大稅收返還額度，加大體制補助力度，完善相應的財政頂層設計。

分稅制和稅費改革使得農村財政陷困局，農村在層級關系格局中位于基本層，由于分稅制導致了鄉鎮政府的財政共享比例最低，影響了鄉鎮政府的財權利益，難以加快農村的社會經濟運行。而出于對減少農民的賦稅壓力的美好意愿，在減免農民的稅收之后，使得本就拮據的農村財政更加捉襟見肘，再加上農村積極響應中央設定追求經濟的指標后，加大力度提高在經濟增長更顯著的升級指標上，對于基本公共服務這種周期長、效果慢的項目必然缺乏必要的關注，因而建設農村的基本公共服務的成本資金非常有限，更不要說服務保障了，加之基礎設施作為服務硬件更顯而易見，成效更顯著，也就間接弱化了其軟性服務。鄉鎮政府在體制構架上承接了中央，部分機構職能相似，花費了大量不必要的行政開支。因此，要改變這種不利局面，就必須打破這種自上而下的管理構架，要從以人為本的基本公共服務需求為邏輯起點，按照農民的需求喜好來制定政策，賦予農民充分的自主表達權，充分實行村民的民主自治，并且改變鄉鎮政府作為特殊發展客體的績效考核，獨立設立績效的軟性指標，以長期發展為主，短期發展為輔，從城市考核中獨立出來，真正制定農民所想、農民所需、農民所愿的惠民政策。

3.城市間差異

城市作為國家組成的基本單位，其基本公共服務能力是衡量這個國家基本公共服務水平的標準。與城鄉二元化的公用服務能力差別不同，研究城市差異導致的基本公共服務非均等化的因素和解決方案角度完全不同。城市的發展基礎在改革開放后，除了北上廣等一線城市在中央政策優惠上占有絕對的優勢，其他的大部分城市的起步基本上是一致的。對于城市間差異的探討，由于城市結構的發展路線基本遵循經濟—民生—文化的路線，因此在研究城市間差異同基本公共服務均等化的關系時，主要還是側重于高等教育、醫療水平、保障覆蓋面乃至智慧城市的建設上。

基礎教育、基礎醫療由于國家強制的制度保護，導致城市在基礎性公共服務配置上，以強制性的方式進行硬性配比，城市間的差異性并不大，基礎教育、醫療設施的基本配備基本覆蓋全部城市。如果說有相對性的不同，那么就體現在師資水平上。如果說城市的文化氛圍以大學質量來評價的話，高校的數量和質量以及各研究院所的數量和質量可以說是評價一個城市公共文化服務的標準。公共文化服務在特性上來說體現的是文化公益性，其延伸的內涵是在基本公共服務的標準上建立起來的，只有一個城市的基本公共服務建設的起點高，其公用文化服務的標準才會更勝一籌。保障覆蓋面可以說是衡量城市的基本公共服務建設高低的標準，從邏輯發展角度來說，城市的公共服務起點必然會從基礎設施的硬性投入做起，這也是對基本公共服務最基本的理解和實現，只有硬性標準達標甚至超前，其軟性指標才會提上日程，才會考慮公民基本保障制度的完善，比如低保戶的生活水平體現了城市生存難度系數，也在一定程度上影響城市的生活幸福指數，從側面展現了城市的基本公共服務水平。當然，低保制度的例子只是公共文化服務的最低標準，更高水平的評價是我們一提再提的智慧城市建設，智慧城市的基準線是建立在基本公共服務的完善程度上的，其建立的前提必須是以高度完善的基本公共服務為依托，上海作為智慧城市發展良好的一座城市，其依靠的根基就是完善的基本公共服務，任何一個社區周邊都遍布便利的交通設施，使得居住區同商業區的規劃無縫銜接，道路設施完備，高等學府鱗次櫛比，科研院所類別詳盡，醫療基本全覆蓋，高水平的醫療配備一應俱全，世界矚目的世博會在此盛大召開，吸引了全世界的人們來此感受世界文化氣息。

從宏觀上來看城市間的差異導致的基本公共服務非均等化，全國城市之間的發展基本上是依托于中央基本政策上相互獨立的，發達城市的基本公共服務能力起點明顯高于其他發展中和落后城市。從區域的角度來看，沿海東部地區的基本公共服務明顯高于中西部，從決定因素看，經濟發展好的城市的基本公共服務更高，行政級別高的城市獲得的政策優惠越多，占有的基本公共服務更豐富。從基本公共服務的種類來分析，基礎性的教育、醫療等差異在城市間不是很明顯，有差異的集中在公共文化領域，比如高等教育和醫療等差異較大，還包括社會保障的差異也很大，比如北上廣的最低保障標準明顯高于中部等城市。

如何使得城市間并駕齊驅，發展步調不相伯仲，還需要立足中國實踐和國內外經驗，可以學習社會基礎保障差異較小的經驗，由國家制度來提供保證，在制定統一標準下，根據各個城市的發展特色細化準則，由中央提供必要的財政支持和人才配置中西部傾斜等特殊政策，由地方執行，中央的外部部門進行監督。當然，這種基本公共服務的部分還是強調市場失效的政府主導作用的，形成發展城市的凝聚示范作用，扶持產業結構相似的發展中城市提升的基本公共服務能力，弱化差異，共同發展；另一部分是要強調市場為主體發揮基礎性配置作用，激勵發達城市的先試先行，開拓基本公共服務的創造潛力。最重要也是最根本的一點就是城市的容納量比例，在經濟發展的同時，城市的人口容納量也會相應增加，也要提前規劃好相應的基本公共資源的增加、服務質量的保持，使得城市中的每一個人都在為城市做貢獻的同時，享有平等的基本公共服務，力爭扭轉由城市治理強度決定城市基本公共服務質量的局面，實現同城市人口容納量相匹配的基本公共服務均等化。

三、對基本公共服務均等化的反思

基本公共服務，從財政角度上看，是產生公共支付行為，從政治意義上看，是出于取之于民用之于民的考慮，每個人雖然其原始積累不同，資源稟賦不同，但每個人都應該享有平等的基本公共服務和基本的生存和發展權，對于社會穩定有著重要的意義。基本公共服務均等化不是平均化，平均化是以物的平均分配為基準，按照人口底數來分，并沒有考慮到人的個性特征和個性需求。均等化則是以人的主體感受需求作為基準，按照不同人的不同需求來達到一樣的幸福感受。平均化強調的是結果上的平均，以絕對數量來衡量標準；均等化則強調的是過程中的平等，是人文關懷的社會性活動，以基本公共服務質量相對均等來衡量標準。平均化的主體是市場失效的靜態的政府壟斷行為，單方面根據物量進行分配，忽略了公民這一客體的需求偏好；均等化的主體是衡量動態的政府與公民雙向供需來制定政策導向，并且只有在這一基礎上，政府才能在雙向導向中提升基本公共服務質量，充分發掘每個人的自我價值。平均化所匹配的財政力忽視了制度同具體實際的協調，使得消費需求更加不均衡，均等化所匹配的財政力需要以制度優化為基礎來實現公共支付轉移、公共支出比例、政府職能優化。

基本公共服務均等化縮小了人與人之間資源差異，以實現全面發展，最終達到每個社會成員享有表達基本需求的權利，并能夠依照基本需求偏好來享有基本公共服務均等化權利。政府作為基本公共服務均等化的主體，應該做好制度的頂層設計，健全相關的法律機制和監督機制，保障財政制度合理分配。在體制改革中，政府應激活市場，發揮市場的基礎性配置作用，建立與市場運行和社會需求相匹配的服務體系和評價標準，從而實現公平正義、社會和諧發展。

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（責任編輯：石 銀）