新時代推進國有企業內部審計發展的思考

李凌

摘要：2018年5月召開的中央審計委員會第一次會議，在我國審計事業發展進程中具有劃時代的里程碑意義。習總書記發表重要講話，對新時代審計工作的職責提出了新的挑戰。內部審計作為審計監督體系的重要組成部分，其前沿性、廣泛性、基礎性、連續性等特點，決定了新時代國有企業內部審計工作的價值要求。但當前國有企業內部審計還存在不少問題，與新時代下國家審計機關以及國有企業高層對內部審計的要求存在較大的差距。如何推進內部審計工作健康發展，本文建議從推動建立內部審計的剛性約束和治理機制、推動內部審計與國家審計分工協作等四個方面改進。

關鍵詞：新時代；國有企業；內部審計

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分。黨的十九大對改革審計管理體制作出了決策安排。2018年5月23日召開的中央審計委員會第一次會議，是中國審計事業發展的具有劃時代意義的里程碑。習總書記發表重要講話，深刻闡述了審計工作的一系列根本性、方向性、全局性問題，指出了新時代審計事業的發展方向，為新時代審計工作提供了遵循，也對各級審計部門履行新時代審計工作的職責提出了新的挑戰。

一、新時代對國有企業內部審計的價值要求

近年來，中辦、國辦先后出臺了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、《關于審計全覆蓋的實施意見》、《關于深化國有企業和國有資本審計的若干意見》等文件，全面規劃和部署了完善國有企業和國有資本審計制度，對審計機關提出了新的要求。《實施意見》明確，全面貫徹落實黨的十九大精神，圍繞協調推進‘四個全面戰略布局、統籌推進“五位一體”總體布局，依法全面履行審計監督職責，對國有企業、國有資本和國有企業領導人員履行經濟責任情況實施審計全覆蓋，推動審計發現的問題整改和問責到位，堅定不移把國有企業做大做優做強。

要全面貫徹落實黨中央、國務院的決策安排，僅靠人員較少的國家審計機關去單打獨斗明顯不具有可行性，客觀需要整合審計資源，建立健全與審計全覆蓋相配套的工作機制。內部審計作為審計監督體系的重要組成部分，具有前沿性、廣泛性、基礎性、連續性等特點，決定了新時代國有企業內部審計工作的價值要求。新時代國有企業內部審計要重點提高審計總體能力、質量、效率、效果，深刻認識國家審計與內部審計協調發展的重要意義；要重點推進審計全覆蓋，建立“大審計監督體系”，充分發揮內部審計在加強權力制約、構筑懲防體系、減少監督盲區等方面的增強監督合力作用；要重點推動市場經濟健康發展和高質量發展，充分發揮內部審計在促進被審計單位規范內部管理、完善內部控制、防范風險和提質增效中的基礎性、源頭性自我監管作用。

二、國有企業內部審計存在的問題

我國國有企業內部審計大都是在國家審計機關主導下建立和發展起來的，經過十多年的發展，在許多能夠獨立開展內部審計的單位，內部審計機構通過開展財務審計、內控審計、內管干部經濟責任審計、重大建設項目審計等對經濟社會發展發揮了服務與保障作用。但與國外同行業比較，我國內部審計還處于起步階段，從業人員較少，內審環境不理想，內審制度不完善，審計覆蓋率低，與新時代下國家審計機關以及國有企業高層對內部審計的要求存在較大的差距。

（一）領導未真正重視，內審機構也不健全

對于內部審計工作，國有企業高管和上級審計機關均有責任促進其健康發展。《審計署關于內部審計工作的規定》（2018版）第4條，雖對內部審計工作的領導體制、職責權限等作出規定，但并不是“必須”的剛性規定，而是“應當”并給予了“結合本單位實際情況”的自由裁量權。由于國有企業內部審計制度在縣、區級層面約束機制的缺失，加之部分企業主要領導對內部審計有“監督是自找麻煩”或“內部審計就是擺設”的觀念，導致有的單位以編制、人員和經費受限為由，回避建立內審機構；有的單位將內部審計與財務、法務、紀檢等職能合并放在一起，建立了非專職的內審機構，審計人員經常要兼任紀檢、信訪等臨時性工作，審計職能被弱化；有的單位建立了專職內審機構，但人員配備長期不滿3人，因此開展的審計項目不多，審計覆蓋率低。

《審計署關于內部審計工作的規定》（2018版）第23條，對審計機關應當對內部審計業務指導與監督的職責作出了明確，但實際工作中往往是力從不心。一方面審計機關內部沒有獨立的內審機構指導監督部門，這方面的職能一般由經濟責任審計處室兼任，而近年來國家審計機關的任務繁重，人員較少，客觀上導致對內部審計工作無暇顧及，即使開展也只是一年兩次業務培訓，存在審計指導和監督不力的現象。另一方面內部審計涉及多種行業、不同專業領域、數量也多，使得審計機關難以有針對性地開展指導監督。

（二）內審機構的獨立性和權威性得不到保障

《審計署關于內部審計工作的規定》（2018版）第6條要求，內審機構應當在單位主要負責人直接領導下開展工作。但目前許多國有企業的主要負責人對內審工作的認識不足，導致在領導班子分工時將審計工作交由副總經理、總會計師等高管領導。同時，大部分國有企業將內審機構與其他部門平行設置，這種設置形式進一步弱化了內審機構的獨立性和權威性。2018年3月起施行的新規第五條，雖指出審計人員不得參與可能影響獨立、客觀性的工作，但由于內審機構的地位不高、話語權不足，在實際工作中往往因高管干預、利益關系制約而不能獨立、客觀、理想地開展工作。

（三）現有專業人員不能與審計全覆蓋的要求相匹配

大型國有企業內部審計的種類較多、工作量大，對審計人員的業務能力要求較高。筆者所在企業為區級投融資平臺，下屬控股、參股企業數量眾多，行業涉及房地產開發、物流、公交、水務、酒店、物業等各種門類。由于專業人員數量不足，人員的專業知識也相對有限，能夠承擔的審計項目與上級審計機關要求的審計全覆蓋的要求存在一定差距，如企業財務審計、內部控制審計、經濟責任審計上年實施項目不足10個，固定資產投資審計上年實施項目累計投資額不足2億元，審計對象的覆蓋率為40%。這種情況長期存在，一方面造成部分下屬二、三級單位成為內部審計監管盲區，內部管理問題較多，有的單位甚至出現群眾舉報違法違規問題被移送紀檢檢察機關立案調查處理。另一方面，內審機構積壓的審計項目較多，外部人員常常抱怨審計效率太低，審計人員普遍感到工作負荷過大，缺乏良好的審計工作環境。

（四）審計內容與新時代國企審計工作要求存在差距

2018年4月，江蘇省委辦公廳出臺“貫徹落實深化國有企業和國有資本審計監督實施意見”，要求全省審計機關從五個方面實施精準審計，內部審計機構要配合審計機關開展工作，同時加強對二級以下單位、境外國有資產的審計監督和企業內管干部的經濟責任審計工作。但從實際情況來看，審計內容雖然已有轉型的趨勢，但大部分企業還主要集中在財務收支、基本建設、經濟責任等傳統審計領域，投資并購、風險管理、信息系統審計等現代管理審計項目開展不多，質量也有待提高。導致這一問題的根源是內部審計人員的知識結構、專業結構相對單一，對現代管理知識匱乏，與新時代、大數據的要求不相適應，難以承擔創新項目，作出有效的審計分析、評價和管理整改建議。

（五）審計結果運用的效果不明顯

雖然內部審計結果的重要性在各級政府出臺的意見中被反復強調，但因一些單位領導觀念上的不重視，意見在基層執行過程中出現“腸梗阻”，表現為對內審報告指出的問題不重視，對問題的整改效果也不理想，有的單位僅是就具體問題整改，未舉一反三，從源頭堵塞漏洞，有的單位主觀上進行“選擇性整改”，對較難整改的問題總是以歷史形成、體制機制為由找借口，而內部審計的建議因不具有強制性、權威性，導致經常開展內部審計，但各種管理問題仍然存在的情況。審計整改是審計成果轉化利用的重要環節，審計整改除了被審計單位是責任主體外，國資、審計、人事、紀檢等部門都應各司其職，合力推動審計整改。但在實際工作中，推動審計整改往往是內部審計機構單打獨斗，其他部門未給予積極的支持與幫助，推動審計整改的力量薄弱，效果不明顯。

三、新時代國有企業內部審計發展的建議

《審計法》第29條規定：“國有的金融機構和企業事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度，應當接受審計機關的業務指導和監督。”經濟新常態下，從國家治理角度，內部審計是國家審計的有益補充，在頂層設計上要實行點、線、面一體化整體審計監督，完善內部審計的法律依據，在內審工作的指導和監督上多投入，確保國有企業審計全覆蓋目標的順利實現。

（一）推動建立內部審計的剛性約束和治理機制

推進審計全覆蓋，打造“大審計監督體系”，需要審計機關與各地區、各部門、各單位達成共識。一是國家審計機關與有關政府部門加強溝通與合作，積極有為。如與國資等部門聯合發文《關于進一步加強國有企業內部審計工作的通知》，指導國有企業制定和完善內部審計工作的制度和規劃，制訂簡易可行的內部審計工作標準，督促企業主要負責人重視內部審計組織建設，建立健全內部審計制度，加強和完善內部監督機制。建議國資部門將是否建立健全內部審計制度，設置內審機構和配置應有的人員，作為考核國有企業內部約束和治理機制是否完善的重要內容，作為績效考評的依據。二是審計機關要積極推動國有企業健全保障內部審計獨立性的領導機制，要求由單位黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導，建立總審計師制度，保障內部審計機構和人員履職和獨立開展工作所必需的條件和權限，解決內審工作中遇到的困難和問題。

（二）推動內部審計隊伍建設和能力提升

國家審計機關要幫助企業內審機構多方溝通，配備一定數量滿足企業審計發展形勢需要的審計人員，招收企業管理、計算機等專業人員充實審計隊伍。嘗試建立社會中介機構審計專家庫制度，吸納社會審計優秀人才參與企業內部審計，學習社會審計好的經驗和做法，以提高內審人員的業務水平和實務質量。國家審計機關應積極搭建內部審計與國家審計交流平臺，以內部審計人員的需求出發，以提高內審人員的能力和水平為核心，經常性組織有針對性的審計業務交流活動，在內部審計計劃制訂、工作程序規范化、業務質量提升等方面加強指導，促進內部審計工作發揮更大作用。

（三）推動內部審計與國家審計分工協作

審計機關可以探索推進資源統籌、互為一體的“大審計”監督格局，試點“風險清單督導”協同方式，利用見多識廣的優勢，按行業或分領域梳理審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題，定期編制“風險清單”，指導國有企業內審機構按清單內容制定審計計劃，起到“以點促面”及預警預防的效果。內部審計機構在確定審計項目時，應以提高組織運行質量和經濟效益為目標，關注發展方向、集團管控、購銷管理、固定資產投資、工程承包、產權轉讓、投資并購、資金管理、風險管理等權力集中、資金密集、資產聚集部門和崗位的監督、評價與建議。發揮內部審計的價值增值作用，開展績效審計、風險管理審計；發揮內部審計保障科學決策作用，開展對重大決策事項合規、項目實施規范和效果審計；發揮內部審計對權力制約作用，關注違法違紀問題、損失浪費問題，協助紀檢部門推進國有企業反腐倡廉建設。

（四）推動審計結果有效運用

審計結果有效運用是內部審計取得成效的最后一公里，也是證明審計有效性的關鍵環節。筆者認為要保障審計結果得到有效運用，從制度層面，縣區級審計機關應會同國資部門認真貫徹執行新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》，建立內部審計發現問題整改機制、重大違紀違法問題線索移送機制等，并將內部審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要依據，充分利用內部審計成果，發揮審計監督的整體效能。從企業層面，應提高內部審計報告的質量，做好各類結論性文書的編制，規范格式、內容、重點、寫法以及報送范圍和方式等，提高審計報告的全面性、客觀性和準確性；歸納總結同一類別的共性問題，提出體制、機制層面的審計建議，提升審計成果的質量；成立由國資、審計、人事、紀檢等外部門參與的推進整改工作小組，打“組合拳”，加強對被審計單位的整改落實情況的跟蹤檢查，著力揭示整改不力、屢審屢犯等問題，擴大審計成效；必要時形成專報，報黨委經營班子，促進相關制度完善，服務領導宏觀決策，在新形勢下有效實現“圍繞中心，服務改革發展”的目的。

天下無易事，有恒者得之。隨著《審計署關于內部審計工作的規定》的發布與實施，內部審計工作進入了新時代。我們要以此為契機，提高站位，主動作為，肩負起推進內部審計工作健康發展的使命擔當，規范內部管理、完善內部控制、防范風險、提質增效，為國有企業的健康發展保駕護航。