地方政府治理制度創新的理論基礎和現實意義

梁春光

摘 要：黨的十八屆三中全會《決定》，提出到2020年，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面的制度更加成熟更加定型。當前，面對所存在的困境，地方政府要實現良好治理，關鍵在于如何通過制度創新來解決治理體制自身的沖突。本文主要研究了地方政府治理制度創新的理論基礎和研究原則，并重點介紹了地方政府治理制度創新的現實意義。

關鍵詞：地方政府治理；制度創新；基本原則；現實意義

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）04-0054-02

政府治理是離不開制度建設的。當前制約政府治理的一個主要原因就是制度資源的短缺和制度缺乏創新。正如地方政府在各個領域都存在制度缺位和制度低效等問題一樣，地方政府在治理方面也存在著體制創新和制度創新的艱巨任務。當前，在提升政府治理能力和實現治理能力現代化過程中，盡管有些政府和部門提出了一些具體措施，但這些措施僅局限于操作層面和技術層面，大多數并沒有上升到制度層面。理論和操作層面都是比較重要的，但起決定作用的仍然是制度，因此，我們必須要加強政府治理的制度化建設。

一、地方政府治理制度創新研究的相關概念闡釋

1.治理

治理是國家、市場、社會組織對公共事務合作管理的方式和制度（包括正式的和非正式的）安排，是人類集體行動方式的轉變。治理的目標是“善治”，治理和“善治”的成功，需要社會組織的充分發育和成熟。治理的特征體現為：第一，治理的主體是多元的，包括政府、社會組織、公民等。第二，治理結構由金字塔式的等級制走向相互交錯的網絡。正如俞可平所言，治理是政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。第三，治理過程體現為協商、談判、上下互動的權力運作模式。第四，治理理論要求政府角色重新定位，政府職能、結構、權力運作方式都要進行調整。第五，在治理過程中，社會組織承擔越來越多的責任，社會組織是治理的社會基礎和物質基礎。

2.地方政府

“地方政府”有廣義與狹義之分，廣義上的地方政府是指在特定地方區域空間內，為管轄該地區空間內的地方公共事務而設置的各類地方政府機關的總和，包括立法機關、行政機關、司法機關；狹義上的地方政府是指特定地方行政轄區內負責行政職責、行使行政職權的各類行政機關的總和。廣義上的地方政府是指省級及省級以下的所有地方政府。本文后文談到的地方政府就是廣義上的地方政府。

3.制度創新

“制度”一詞，在中國思想史上早已有之。關于制度的定義，社會學家、經濟學家、政治學家都給予了不同的詮釋，但他們普遍認為制度是人類行為的規范或約束規則的總稱。塞繆爾·亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中提出：制度是指穩定的、受到尊重的和不斷重現的模式。制度創新原本是公共管理學中的概念，意指通過新舊的制度替代過程來實現社會變遷的活動過程，除了包括政府制度創新外，還可以涵蓋社會自發的制度創新和市場自發的制度創新。制度創建、維持和革新是政府的職責所在。

4.地方政府治理制度創新

推進治理體系和治理能力現代化，是政府的一場自我革命，必然要涉及一系列體制機制變革。就一個地區而言，能夠擔當此任務最有效的組織是地方政府。因為地方政府的規模相對較小，容易在轄區內實現集體行動；又由于它距離民眾最近，能夠優先、真實地感受到民眾的需求，從而在治理創新的大背景下，形成一個互動的制度創新鏈條：社會需要——政府回應——政府設計新規劃——政府動員民眾——民眾與政府合作推動制度變遷。

二、地方政府治理制度創新研究的相關基礎理論

1.善治理論

所謂治理就是政府部門、私營部門、公民個人等主體間相互合作、共同管理公共事務的過程。善治，從字面上看，意思就是良好的治理。善治是指民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化。衡量善治的標準可以概括為合法性、透明性、責任性、回應性、參與、有效性等六個方面。俞可平教授認為善治政府就是保障社會利益最優化，善治就是一個還政于民的過程，強調了公民的重要性，善治離不開公民。善治理論要求政府在進行公共事務時，要合理定位自身角色，建立健全各種治理機制，實現政府、市場以及社會多元主體協作治理，突出公民參與性。

2.新公共管理理論

新公共管理理論是基于公共選擇理論、交易成本理論、制度經濟學理論以及私營管理理論等與企業管理和經濟學相關的理論而創立的。新公共管理理論的基本思想：一是政府的管理職能是“掌舵”而不是“劃槳”；二是政府服務以顧客或市場為導向；三是廣泛采用授權或分權的方式進行管理；四是廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗；五是在公共管理中引入競爭機制；六是重視提供公共服務的效率、效果和質量；七是放松嚴格管制，實施明確的績效目標控制；八是公務員不必保持中立。

3.新公共服務理論

新公共服務理論強調服務，以及向民主、公正和公共服務理念的理性回歸；政府要轉變職能，發揮公共服務的職能，服務于社會，真正做到為百姓謀福利，為人民服務，努力打造服務型政府。新公共服務理論的內涵：一是政府是進行服務而非掌舵。政府活動要聚焦于公眾的所需、所求、所好，為民眾爭取價值。二是政府追求公共利益，要創造共享利益和共同責任。三是政府服務公民。四是政府要戰略地思考、民主地行動。五是政府既然擔任重要角色，自然能力各方面都要跟上。六是超越企業家身份，重視公民身份。

三、地方政府治理制度創新應遵循的基本原則

1.實踐原則

“實踐”是馬克思主義理論的重要范疇和根本原則。實踐原則是關于實踐活動的規范和指導體系，是成功實踐的保證。實踐原則要求我們在實踐中去認識世界和改造世界。地方政府在治理創新的過程中，尤其要堅持實踐原則，堅持一切從實際出發，深入實踐進行調查研究，把馬克思主義基本理論知識轉化為自身掌握的科學思維方法，轉化為指導工作的思路和對策，轉化為抓落實的實踐過程。

2.尊重客觀規律原則

具有科學精神、尊重客觀規律、嚴格按照客觀規律辦事，是地方政府治理創新的根本原則。地方政府在進行治理創新的時候，要遵循客觀規律，不僅要深入了解本地區本部門的情況，還要深入認識我國國情和國內形勢；不僅關注當前發展的需要，還要關注今后發展的趨勢；不僅要充分考慮干部和群眾要求加快發展的強烈愿望，還要考慮實際的可能和各方面的承受能力。要透過現象抓住本質，求真務實、真抓實干，不斷完善各項制度和機制等。

3.循序漸進原則

制度慣性使制度創新的路向表現出對現存制度安排存在一定的依賴關系，即現在的制度通過路徑依賴受制于過去的制度。過去的制度要素構成通向新制度的過程的初始條件的一部分。現存制度影響新制度的學習和試驗過程，影響引入新要素的成本和收益，使新制度傾向于與現存制度相互關聯，而不是嚴重偏離現存制度。這充分表明制度變遷是一個漸進的過程。因此，地方政府在制度創新過程中應當遵循循序漸進的原則，把握制度演進的規律，科學有效地推進制度供給和制度創新。

4.開放原則

地方政府在治理創新過程中，也要堅持“走出去、引進來”的原則，不能“閉門造車”，要多積極吸收借鑒各地市的有益經驗，并積極進行創新。例如，當前杭州、溫州、廣州等城市在推進政府治理過程中試行和制定了很多新的治理方式和制度，地方政府及其相關部門等要多研究思考，多實地調研，積極吸收借鑒有益的理念和制度等，并結合本地實際予以創新，制定出更有益于本地發展的具體方法和制度。

四、地方政府治理制度創新的現實意義

地方政府治理制度創新是提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的重要手段。是轉變政府職能、深化政府改革和推進社會發展的關鍵，是推進治理體系和治理能力現代化的重要保障。

1.增加制度的有效供給

當前，地方政府創新已經發展到了攻堅階段。但是，從實際情況看，一些地方政府治理能力低、水平差，沒有完全擺脫政府管理的范式，政府治理沒有發揮出實際作用。而這些問題存在的根源就在于制度創新滯后所引起的制度空置與制度缺失。地方政府治理方面，相應的制度供給還很不夠、很不完善，制度供給與制度需求之間有眾多不相符之處，這是阻礙地方政府治理發展的瓶頸。因此，地方政府要通過制度創新的路徑，不斷增加科學有效的制度供給和制度創新，對當前的制度供給缺陷進行及時的彌補和有效補充，才能為政府治理建立起較為完善的制度支撐體系和保障體系，才能更好地推進治理能力現代化進程。

2.實現制度資源的優化配置

制度創新的過程，就是對現行制度進行調整、優化和更替的過程，是不斷對現有社會規范體系進行選擇和完善的過程。制度的改革與創新對于政治制度的調整起著非常關鍵的作用。當前政府治理遭遇困境，一個重要的原因在于有關的制度資源沒有實現優化配置、制度之間相互掣肘。政府治理過程中，不斷進行制度創新，就可以不斷地為政府提供系統配合的制度結構體系，同時這個不斷完善的制度結構體系又良性循環地推動制度資源的優化配置和協調更新。

3.促進治理能力的提升與現代化

當前一些地方政府仍處于由全能型政府向有限政府轉變過程中，政府仍過多地承擔社會管理的生產者角色，習慣于包攬一切社會事務，沒有定位好“掌舵”和“劃槳”的職能，無法為社會提供最優質和最有效的公共產品和服務。因此要推進治理體系和治理能力現代化，地方政府必須積極進行職能轉變、制度創新。地方政府制度創新和治理轉型是國家制度創新和制度建設工程的重要組成部分。因為地方政府直接接觸當地的制度資源和微觀主體，更能全面清楚地了解制度創新的需求和預期收益，對特定制度環境的認識更全面、更敏銳，能更直接、更及時地了解到制度資源的狀況和來自微觀主體的創新需求，及時把握新制度的預期收益。健全完善的政府治理制度是進行有效治理的基礎。不斷完善并創新治理制度，增強政府行為規范性，促進政府治理的發展與完善，就有利于提升政府治理能力，提高治理績效。