鄉村旅游發展中的基層社會治理

劉歡 張健

摘 要：袁家村旅游發展現狀揭示了基層政府、村委會以及多元產業對振興鄉村經濟文化的重要作用。調研過程表明，在袁家村鄉村旅游發展過程中，基層政府和村委會的治理功能分別發揮了不同的作用，而多元產業成為袁家村旅游發展的支柱性基石。袁家村鄉村旅游發展的啟示是：共建共治共享是鄉村旅游美好發展的基本理念，也是基層社會治理的格局。

關鍵詞：鄉村旅游；共建共治共享；袁家村；基層社會治理

中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）04-0094-03

黨的十九大報告提出要加快實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快農業農村現代化。位于陜西省咸陽市的“袁家村”關中印象體驗地，充分發揮共建共治共享治理理念，形成了陜西關中一帶擁有獨特內涵的鄉村旅游品牌。

一、基層社會治理案例：袁家村鄉村旅游發展

（一）袁家村基本情況

陜西省咸陽市禮泉縣煙霞鎮袁家村，地處咸陽旱帶地區，農業發展資源較缺乏，20世紀70年代，該村是一個依靠農業獲取生存資料的普通小村莊，為了解決溫飽問題，村黨支部書記郭裕祿帶領村民發展村辦企業，壯大了集體經濟。新世紀以來，袁家村新一代領導班子不甘落后，繼續帶領村民擴展致富之路。2007年初，村委會出資27萬元在全省買點子，并借鑒成都錦里景點經驗，大力發展鄉村旅游，現已形成占地1 000畝，集關中民俗體驗、休閑養生、餐飲娛樂、農業觀光等功能為一體的休閑文化景區，榮獲了多項榮譽。鄉村旅游經濟的發展使之成為陜西乃至全國有名的萬元戶村莊[1]。事實上，袁家村本身并不具有發展鄉村旅游的“天然”資源，但作為“重新設計出來的老村子”，卻以其獨具匠心的建構和獨特的魅力吸引了大量的游客，使我們必須探索其治理理念和治理方式，才能發現其中的原因。

（二）共建共治共享的發展理念

總體來看，袁家村鄉村旅游發展始終秉承著共建共治共享的發展理念。2007年，袁家村村委會聚合了村民的致富建議，邁出了轉型發展的步伐。村委會組織全村黨員深入西安、貴州、江蘇、山西等地調研學習，經過多次的調研、學習、討論后，邁上了發展鄉村旅游的道路，這體現著共享是全體村民的事情，人人各得其所的基本精神。

村黨支部書記郭占武認為，當村干部要有奉獻精神，就要能吃虧，必須將村民利益放在前。在袁家村，村干部不與村民爭利，沒有特權，不拿工資，只有義務服務，充分體現著治理者的擔當和智慧，為全村形成合力，共謀發展奠定了堅實基礎，這體現著共享不是“犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要”，而是通過發展使社會成員共同享受發展成果。

在村委會的指引下，袁家村組建起了各種類型的行業協會，如酒吧協會、小吃協會、酸奶生產協會等等，以行業協會為引領，袁家村旅游管理公司得到了蓬勃的發展，同時一些外來的公司也參與到袁家村旅游發展之中，體現了共享必須共建的理念，即調動各方力量共同參與鄉村經濟發展，以共建實現共享。

袁家村鄉村旅游發展過程中非常關注村民或商戶利益自我實現的均衡發展。村黨支部書記郭占武表示，袁家村的發展并不能只看一家門店富不富，而是要保證所有從業人員共同富裕。只有這樣，袁家村的整體品牌形象才能得到維護與發展。例如美食一條街有一家蒸饃店，從開業之初，其一直處于虧本狀態，村委會主動對其門店進行了裝修整改，并每年從村發展基金里拿出四到五萬元給其補貼。這充分體現了共享發展的目標是使民眾不僅能夠獲得增量利益，也能獲得相對的得益。

二、共建共治共享治理格局的形成：袁家村旅游發展的實踐過程

（一）共建：基層政府的主導作用

實現基層社會善治，必須發揮基層黨組織的領導作用和主導作用。鄉村旅游的發展不僅要打造富于吸引力的旅游景區，還要建設好周邊的公共基礎設施。禮泉縣政府一方面利用“村村通”道路工程建設，不斷強化與完善咸陽、西安、寶雞等客源地通向袁家村的道路設施建設，擴寬道路，強化路基，為袁家村的旅游發展提供了堅實可靠的基礎設施。另一方面，咸陽市政府與禮泉縣政府通力協商，為袁家村加強村內基礎設施提供了一定的資金支持和規劃指導。更重要的是，煙霞鎮政府也出臺了一系列有關鄉村旅游的規范。比如鄉村旅游的政策引導機制包括招商引資政策、旅游產品的定位等；通過完善、制定新的旅游規范，充分發揮旅游規范在鄉村旅游中的作用，使之與國家相關法律法規、產業政策等共同推進基層社會走向善治。

實現基層社會善治，基層黨委和政府必須在市場經濟發展中扮演好宏觀調控和監管者的角色。鄉村旅游是社會主義市場經濟和政府主導發展的產物，涉及政府與市場兩個息息相關的方面。正如薩繆爾森所說：“確定和區分政府與市場的合理邊界是一個持久的問題”[2]。袁家村鄉村旅游發展順應著市場經濟的規律，但基層政府宏觀調控作用和引導作用是其發展的關鍵。一方面禮泉縣政府充當著“理性經濟人”職責，積極指導、配合并與袁家村村委會合作共謀發展[3]；另一方面，禮泉縣政府還運用外部監督等手段，調動工商、質檢、環保等部門參與袁家村鄉村旅游的運作，保證了鄉村旅游市場公平、有序的發展。

實現基層社會善治，基層黨委和政府還應該加強基層社會治理所需專門人才的配備和培養。煙霞鎮政府為袁家村旅游發展提供了專門人才，并指導培訓袁家村的工作人員。因為在鄉鎮政府形成了專人負責專事、專項目的工作模式，從而使工作人員能靜下心來認真思考如何更好地開展鄉村旅游工作。由于旅游機構人員的相對穩定，鄉鎮政府在對袁家村旅游發展上常常形成統一規劃，對特色文化的挖掘程度較深，能充分調動民俗文化工作的積極性等。在監督管理上，人員編制的穩定直接增加了鄉鎮政府對袁家村旅游發展工作的重視程度，煙霞鎮政府對袁家村鄉村旅游項目不但擁有比較全面的了解，而且摸清摸透具體的底細，在項目匯報方面，形成了常態化的管理機制，定期地對袁家村旅游項目進行摸底檢查，推動了工作進程。

（二）共治：村委會的協調參與作用

共治就是調動各方力量共同參與基層社會治理，增強社會成員的主人翁意識，形成合力，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。進入21世紀，粗放式的工業之路走到了盡頭。袁家村村委會審時度勢，大膽轉變袁家村發展思路。2002年袁家村投資300多萬元建設標準化的養殖孵化小區一處，奶牛存欄490多頭，年產牛奶1 700多噸。2007年，袁家村走上了鄉村旅游之路，首期投入資金3 600萬元，建起擁有較高檔次的關中戲樓、健身文化活動廣場和占地20余畝的進柿（士）林生態停車場[4]。建設了袁家村史館，樹立起毛澤東雕像等文化場所及設施。與此同時，還建立了保寧寺。村委會還聘請專家學者積極進行出謀劃策，制定了“休閑農耕文化興業、旅游服務富民”的發展思路。依據袁家村的休閑農業示范區規劃，村委會組織投資1 500余萬元，建設融合關中作坊、雜耍、小吃、民俗等于一體的康莊北街，形成了著名的“關中印象體驗地”休閑鄉村旅游品牌。此后，又著重打造了以“袁家村·田園居”為特色的創意文化一條街，引資招商建設畫廊、手工作坊、陶吧等特色文化體驗區，不但為創意人士提供藝術創作以及作品展示的空間，更為袁家村注入了更加豐富的文化元素。與此同時，袁家村村委會還大膽引入外資和外國文化，比如西餐廳、阿蘭德會所等等，從而吸引更多的外籍游客參觀游覽。

共治還需要建設、培養、吸引各種專門人才，共同參與到鄉村旅游發展的事業中去[5]。袁家村鄉村旅游的從業人員多是從事農業勞動的農民，他們對鄉村的生產活動了如指掌，但對于經營、管理鄉村旅游的管理知識與能力比較欠缺。袁家村村委會干部在認識到這一點之后，制定出多方面的人才引進計劃，為其鄉村旅游發展保駕護航。一方面袁家村村委會教育村黨員，要時刻保持著與時俱進的思想，破舊念、樹新觀，積極學習先進的經營管理理念和專門的管理知識；另一方面，村委會積極廣泛招攬高水平的管理人才。同時，村委會還制定出了詳盡的技能型人才引進計劃。通過設立準入機制，袁家村規范了從業者的職業能力和素養，提升了鄉村旅游發展專業化規格。

（三）共享：多元產業經營者利益增量最大化

發展鄉村旅游不僅僅要通過旅游產業獲得經濟利益，還要使管理者、經營者和游人一起產生獲得感和幸福感，從而進一步壯大鄉村旅游經濟的總量，滿足各方追求美好生活的需要。實現這一目標，要求基層政府和村委會必須豐富鄉村旅游產業的多元化，提升多元產業經營者的利益增量，并使之最大化，共享鄉村旅游發展的成果。

袁家村鄉村旅游經營范圍比較廣泛，為前來體驗關中文化的游客提供了較多的旅游產品。近幾年，袁家村相繼開發了類型不同、體驗豐富、文化深入的農家庭院、關中美食、西域酒吧、曲藝雜耍、紅色教育等。農家庭院是袁家村旅游的特色產業，最能代表其鄉村旅游文化的內涵。整齊劃一的三間兩層農家庭院，獨特豐盛的農家飯菜、土雞、野菜成了都市游客的熱愛菜品，與現代都市里的酒店餐廳裝潢形成鮮明的對比。袁家村農家庭院分布在兩條街道上，共有52余家，其中70%的農家庭院是在本村村民原來宅基地上擴建的，20%的農家庭院是外來經營公司修建的。但所有經營者一律平等經營，不分村內村外，都必須遵守同樣的經營規則。關中美食經營者大多來自村莊之外。為了避免惡意競爭，保證經營者利益最大化，村委會規定：所有店面不允許經營同樣的商品；為了體現公平競爭，村委會要求所有經營產品必須采用統一包裝樣式。這樣經營理念既給游客帶來了良好的觀光旅游體驗，又能體現了袁家村專業化、精細化管理水平。西域酒吧吸引著年輕人來袁家村旅游，其商品精致典雅，各種文化品格豐富多彩，勾畫出袁家村鄉村旅游獨特的風景。

袁家村村史館是袁家村人艱苦奮斗、解決溫飽、奔向小康的歷史見證。村史館用圖片、實物、影音資料等多種媒體共同展現了袁家村在村委會和黨員的帶領下，開闊創新，艱苦奮斗的真實場面。全面展示了我國改革開放和新農村建設下袁家村發展所取得的輝煌成績。盡管這些項目均為免費觀看、參觀，但也為豐富鄉村旅游平添了色彩。總之，不管是營利性的產業，還是非營利性的產業，均激發了參與袁家村發展的人們的自治、自主、能動的力量，使所有人的利益需求都得到了滿足。

三、共建共治共享理念形成的必要條件：袁家村鄉村旅游發展的啟示

（一）基層政府職能轉變

積極打造服務型政府是我國行政體制改革的目標[6]。為了更好地提升鄉村旅游發展水平，基層政府必須轉變職能，以市場機制為核心，充分發揮政府、市場與社會之間的協同作用，從對基層社會的管理迅速轉向為公眾提供更多、更優質的公共服務上來；堅持以滿足村莊社區發展需求為導向，實現鄉村旅游公共服務的科學發展。在服務過程中，要明確具體的服務內容與服務范圍，明白為誰服務、服務什么、如何服務，要在傳承傳統服務職能的基礎上，創新治理方式，以鄉村旅游的全面發展為目標，理清關系，在服務過程中確立主次先后、輕重緩急，達到服務的有限性價值[7]。特別是，基層政府在服務過程中要將公共服務理念由原來單純為營利型企業服務向為鄉村組織、鄉村經營者和參與鄉村繁榮發展的企業、社會成員服務轉變，不斷完善鄉村旅游配套設施，加快旅游區域合作建設，加大對鄉村旅游整體形象的打造和宣傳，以共建者的角色參與鄉村旅游發展。

袁家村鄉村旅游發展的啟示是：基層政府首先要為鄉村旅游發展做好整體規劃，打造優質、便利的基礎設施建設。因為基礎設施比如修建道路、美化綠化、裝配路燈、設立標志牌等對于鄉村旅游發展起著關鍵性支持作用，基礎設施的完善決定了旅游目的地的可進入程度，直接影響著游客對客源地的選擇。禮泉縣政府、煙霞鎮政府在袁家村旅游發展之初，設立了專項資金用于支持村內的基礎設施建設，修建了寬闊的同村公路，聯系省、市電信等通信公司，使通信設施實現了整個村域全覆蓋，對袁家村生活和生產垃圾分類管理、環保處理，制定了住宿、餐飲衛生標準，營造出和諧、潔凈、安全、舒適的“關中印象體驗地”，使袁家村旅游水平上升到了很高的層次，使到袁家村旅游的游客體驗到了舒適的、滿意的獲得感。

（二）村委會秉承共治理念

共治意味著共同參與、共同協商、共同擔責、共同執行，也就是說，在經濟發展過程中，任何組織都只是助推經濟發展的一個主體，而不是一方獨大或者以自身所擁有的權力包攬全部經濟發展的方方面面。所有的組織和人員都應該承認自身能力的局限性或者低能、低效，應該調動所有組織和人員的積極性，共同推動經濟、社會、文化的發展。當然，特別是居于治理層級頂端的組織和組織者更應該秉承共治的理念，發揮全員的優勢，匯集所有參與者的智慧，進行利益綜合，形成權威性政策或發展道路，通過合作，實現建設美好社會的目標。

袁家村鄉村旅游發展的啟示是：村委會人員要有遠見卓識、包容乃大和共謀發展的胸懷和格局。袁家村治理村莊的人員一共只有五人，五名管理人員能干成什么事呢？然而正是這五名管理人員調動了全村人的積極性，匯聚了全村人的智慧，使鄉村旅游得到了迅速的發展。在制定鄉村旅游發展規劃之初，全村人分赴不同地區進行了廣泛調研，聽取了眾多專家的建議，形成鄉村旅游發展規劃；調動全村人積極招商引資（全民招商），吸引了眾多村外經營者投資袁家村旅游產業，形成多元產業發展的格局。特別是，袁家村人將“人才是第一生產力”作為重要理念，引進、培養了一批高水平綜合型人才，緩解了人才匱乏問題。具體的措施是，袁家村人不僅大力培養本村的治村人才，而且對愿意來村投資、從業的人員定期進行培訓，組織有關宣傳活動，傳播袁家村本土文化，使投資者和從業人員了解本土文化內涵，認知本土文化，從而使投資者、從業人員積極學習、傳播本土文化。正是袁家村村委會秉承的共治理念不僅建成了美好的鄉村旅游產業，也帶動了周圍村莊的旅游產業發展。

（三）法治理念及踐行深入人心

共享要靠“兼顧他人權益”的意識和規則來推動，也要靠相關的規則、法律來守護。如果推動經濟發展的主體只顧做大蛋糕，增加利益總量，而忽視了經濟利益獲得的均衡性和利益均沾的規則性就會導致“公地悲劇”。為了避免經濟發展秩序的混亂，相關組織必須制定嚴格的規定，遵守國家法律制度，使法治理念成為治理者和經營者的準繩和不可逾越的底線。袁家村鄉村旅游的良好發展主要依靠健全的法律框架做支撐。咸陽市政府與禮泉縣政府協助袁家村村委會制定了鄉村旅游開發管理、審批制度、市場準入、經營管理、營銷促銷、生態環境保護等法律制度，確保了袁家村鄉村旅游健康、快速的發展。

特別是，袁家村鄉村旅游是綜合性產業，包括“吃住行、游購娛”六大方面，涉及交通、住宿、通信、景區景點、生態環保等各個方面的內容，當旅游產生了積極效應時，也可能會帶來外部不經濟。正如英國旅游學者霍金斯曾經說過“旅游業不僅是一只會下蛋的鵝，有時也會弄臟自己的巢穴[8]。鄉村旅游外部不經濟性主要體現在政治、經濟、文化、環境等各方面。如外來游客的到來會沖擊旅游地的文化，帶來物價上漲，生態的失衡。但是袁家村村委會對本地資源進行深入考察后，邀請了市、縣環保部門對袁家村及其周邊環境資源進行了評估，制定出了完整的整改方案和實施細則，確保了鄉村旅游可能產生外部不經濟性的風險。總之，袁家村鄉村旅游踐行共享的發展理念，不僅使袁家村村民獲得了物質經濟以及幸福的生存感，也使參與袁家村鄉村旅游發展的各方均獲得了成就感，同時也產生了聯動效應，其助推和影響具有深遠的意義。

參考文獻：

[1]陶兆龍.美麗鄉村創建與推進之調研報告——以咸陽市“袁家村”為例[J].傳媒評論，2015（4）：62-64.

[2]靳鳳林.市場與政府良性互動的倫理規則[J].中共中央黨校學報，2015（3）.

[3]鄧晗.賀州鄉村旅游發展中的地方政府職能研究[J].法制與社會，2009（5）.

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[8]郭煥成，韓非.中國鄉村旅游發展綜述[J].地理科學進展，2010（12）.