落實治本安全觀對建設全額保障式監獄的思考

嚴炯

摘 要：落實治本安全觀為推進監獄體制改革，轉變傳統的治監理念。在監獄管理方面設想以全額撥款經費保障為主，監獄企業補貼為輔的管理體制，輔以其他方法，更能客觀、科學地將監獄職能發揮出來，為國家安全觀總體戰略保駕護航。

關鍵詞：治本安全觀；全額保障監獄；監管改造

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）04-0118-03

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，建設社會主義法治國家，發展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一，深化司法體制改革。習近平總書記還曾在主持中央國家安全委員會第一次會議時提出，要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。并增強憂患意識，做到居安思危，黨要鞏固執政地位，保證國家安全是頭等大事。

可以說，治本安全觀正是在這個大的時代背景下提出的，順應國家安全觀戰略和司法行政事業改革的總體要求，也是應對監獄部門面臨的新形勢新問題，提出服務大局意識、敢于擔當精神，做好監管改造工作的重要指導思想。監獄的監管改造工作，是維護國家安全和社會穩定的重要組成部分，在樹立治本安全觀意識，服務國家安全觀總體指導思想下，監獄部門的監管改造工作，更是促進社會穩定、維護經濟發展的有力保障[1]。

堅持治本安全觀，要在兼顧監獄監管安全與教育改造罪犯的關系中，摒棄片面強調監獄安全生產的觀點，克服只為監獄能正常運轉，而不重視監獄根本職責的傾向。樹立起把改造罪犯作為監獄工作的中心任務，運用科學方法改造罪犯，創新改造觀念，針對不同類型的罪犯開展攻心治本方式，引導罪犯改過自新、回歸社會、成為守法公民，穩定社會大局[2]。

落實治本安全觀，既要確保監獄內的安全改造環境，又要使接受改造的罪犯出獄后不再危害社會，降低重新犯罪率，這就要求司法行政機關和監獄部門，必須進行精細化管理，把監管改造工作融入社會綜合治理大局當中，使監管改造工作由單一部門向多方協作、由靠以往經驗向科學分析、由封閉走向開放的改革發展道路。

在落實治本安全觀的具體措施中，有一個非常重要的環節是如何保障監獄經費的開支問題。監企分開后，監獄的開支已轉入由財政劃撥為主的管理模式。但監獄的設備更新、監管場所的改造、罪犯的醫療待遇、改革罪犯勞動報酬等問題完全依靠財政撥款難以滿足實際需要。可喜的是，司法部已在全國選出了一批監獄作為治本安全觀試點的模范監獄，具體調研新形勢下監獄管理的新模式、新方法，相信在不久的將來會制定出解決這些問題的好舉措。

《中華人民共和國監獄法》第8條規定：國家保障監獄改造罪犯所需經費。監獄的人民警察經費、罪犯改造經費、罪犯生活經費、獄政設施經費及其他專項經費，列入國家預算。國家提供罪犯勞動必需的生產設施和生產經費。但因為全國各省區經濟環境的差異，各地區監獄的罪犯改造環境差別很大，而完全依靠財政撥款來維持監獄的全部支出，有些地方財政壓力很大，尤其像我們東三省這樣人均收入還很低的地區，全面開展全額保障監獄難度不小。當前的全額保障式監獄試點工作，只能解決一部分監獄的燃眉之急，對于大多數監管改造場所來說，要想解決實際困難還得從自身上下功夫，自己動手豐衣足食。要想解決經費保障問題，首先要了解經費的缺口在哪里。

一、監獄經費不足的原因

（一）擬定納入預算的項目較多，支出的經費額度較大

在一些規模較大，在押罪犯人數較多的監獄里，因監舍和勞動場所的修建、水電等基礎設施的改造需要大量的維修資金。監內醫療設備的更換和購置，日常公用經費等，都是不小的開支，但由于歷史遺留欠賬過多和物價上漲等因素使資金籌措難度較大，經費方面經常捉襟見肘。

（二）監獄全額保障經費缺乏動態預算管理

一般情況下，監獄的全額保障經費從年初制定預算后，基本沒有動態調整，而監獄支出經費預算總體又偏低。但市場經濟在快速發展，一些必要物資的價格上漲很快，監獄的監管成本也在加大，而財政部門多以財政經費緊張等理由拒絕調整。財政部、司法部《關于調整監獄基本支出經費標準的通知》財行[2007]28號（以下簡稱：《監獄基本支出經費標準》）要求各省財政部門和監獄管理部門可根據監獄職能調整、政策性增支、市場物價上漲等情況，結合本省財力情況和監獄工作實際需要，對執行標準自行調整。但從實際情況看，還只是一個框架性的建議，對監獄經費全額保障沒有具體的可操作性，監獄經費全額保障可根據實際情況做適當調整還停留在形式階段[3]。

（三）監獄經費預算支出項目還停留在多年前的水平

當今，犯罪形式和犯罪心理已發生了很大變化，迫使獄政管理和思想改造的成本不斷提高，但監獄預算經費卻沒有根據監獄的實際情況進行調整或增加。其原因還在于，列入監獄經費保障預算的項目過窄。如：公務員醫療保險補助、專業會議參會補助費、突發事件處置費、干警培訓費等，許多費用不僅沒有制定基本支出標準，也沒有納入財政全額保障預算，經費支出仍由監獄企業收入來承擔[4]。

（四）由于缺乏資金導致監管技術落后

現代化的監獄需要現代化的管理手段，但經費緊張影響了監獄的信息化建設步伐，遠程監控設備落后、通信指揮協調聯動能力不足，影響了技術防控能力。

（五）預算調整幅度過小影響經費使用效果

近年來，個別監獄預算項目標準有所提高，但幅度較小增速緩慢。監獄行政經費、日常公用經費、罪犯改造經費和監獄業務經費中的一些項目標準提高了，以河北省為例：工勤人員經費、干警日常公用經費，年增幅40%左右，但這些項目支出實際增幅達到67.5%，與監獄執法經費支出總量相比，財政保障經費缺口不小。

近幾年，由于在押罪犯結構發生變化，監獄在通訊費、技術裝備購置費等方面支出較大。特別是涉暴、涉黑、涉毒罪犯人數增加，使監獄的執法成本逐年增加。

而《監獄基本支出經費標準》作為維持監獄運轉的基本標準，已經不能滿足新形勢下監管改造工作經費支出的實際需要，監獄經費全額保障難以落實[5]。

（六）國家對監獄工作的高標準嚴要求使監獄經費更難滿足需要

國家出于對維穩和國家安全觀的考慮，提高了狠抓監獄工作的標準，要求監管安全實現零失誤，各監獄控制預防措施必須到位，人員配備必須整齊，在處置突發事件演練、巡邏排查、安全檢查等措施上必須落實。這些措施保障了監管安全，但經費撥付缺口也在加大。

（七）為彌補經費不足監獄只能通過企業收入來解決部分財政問題

為順利完成監管改造各項任務，監獄只能配合監獄企業生產，增加監獄企業效益來彌補監獄經費不足。前幾年監獄經費財政保障額一般在平均85%左右，剩余部分都是通過企業等其他收入來彌補，企業效益還是彌補經費不足的主要來源。這種現狀不利于罪犯改造和監管場所的穩定，與監獄體制改革提出的監企分開、收支分開，企業與監獄實現收支兩條線的總體目標背道而馳。監獄直接通過企業來彌補經費不足，既影響監獄改造罪犯工作，放松對罪犯的監管改造，又迫使監獄擠占罪犯改造經費向監獄企業投資，影響監獄的刑罰執行職能[6]。

根據《監獄體制改革單位財務管理辦法》的規定，罪犯勞動補償費應進入財政專戶編入部門預算，屬非稅收入財政撥款。罪犯勞動補償費是監獄企業集中上繳的監獄行政經費，是監獄企業對監獄監管改造運行成本的一種補償。但由于省級財政部門對罪犯勞動補償費的性質存在偏差，將上繳的罪犯勞動補償費作為財政收入撥付，用罪犯勞動補償費來彌補財政撥款不足部分，這不但對監獄系統財政保障沒有促進作用，反而因預算編制的確定性，模糊了罪犯勞動補償費是根據罪犯人數動態變化測算的功能，減少了財政保障經費的實際撥付，加大了監獄企業的負擔。

二、完善監獄全額經費保障措施的構想

財政撥款是監獄的主要經費來源，包括國家財政劃撥和地方政府預算開支，基本還是以地方預算為主。這就造成了監獄經費太過依賴地方財政，本地經濟發達或監獄企業效益好，監獄的經費有保障。但當地經濟落后監企虧損，那監獄的日子可想而知。所以完善監獄經費財政全額保障機制，就必須從規劃動態的監獄經費開支管理制度入手，建立監獄經費剛性增長預測機制、監獄經費保障標準調整制度、監獄經費缺口彌補辦法等措施，保證監管安全，維護改造秩序[7]。

（一）確立監獄經費剛性增長預測機制

采取動態測算方式，確保監獄經費支出符合監獄實際需要。在以往通過預算編制時點和資金到位時點測算的基礎上，根據犯罪人員變化按月測算經費額度。可以說，監獄對經費的需求不是一成不變的，而是隨著監管人數和監管規模不斷變化的動態需求。而隨著經濟發展、政策性調整、物價指數的變化，以及獄內執法的需要、監獄職能調整等因素，監獄經費全額保障機制也應當進行科學合理的調整。在可預見的范圍內把監獄經費增長總量的幅度、全額經費保障覆蓋的范圍、臨時性項目經費保障需求的增加、單月或季度監獄基本經費支出動態情況等統計出來做到總體把控，是解決經費保障的前提和基礎。

當前，監獄內部的財務支出情況還是比較復雜的，除了一些大型的工程項目外，還有平時的貨幣撥發和實物調配。控制和預測這些支出的成本、為監獄管理運行而簽訂合同時注意責任條款事項、把監獄財務應收應付賬目記載清晰等內部管控措施，進行科學歸納整理，將全額保障的罪犯改造經費、罪犯生活經費和監獄辦公經費等具體項目納入管控范圍，能使監獄經費剛性增長預測機制做到有理有據[8]。

（二）建立監獄經費保障標準調整制度

首先，確定監獄經費保障基本支出的調整標準。監獄的基本支出應當參考監獄所在地的經濟發展情況和當地物價消費水平。其次，明確監獄的各項支出中，哪些項目的支出需要提高、哪些需要降低，都應由監獄管理部門會同地方財政部門，給出一定的指標。根據監獄改造罪犯的需要，科學計算監獄基本經費支出的增長系數和項目，準確把控增長的幅度及范圍，適時調整經費支出標準，確保監獄全額保障經費及時、足額到位，改變用監獄企業收入彌補監獄經費不足的現狀。

建立監獄基本經費支出標準的調整和變動機制，保證監獄各項經費支出水平與本地經濟發展同步增長，實現監獄基本支出經費標準的動態調整。應當明確監獄經費支出的范圍，詳細規定各類資金支出項目，杜絕浪費揮霍。制定合理的基本支出標準，如：監獄工作人員的生活補助、加班費及三公經費等數額要公開透明。根據各地方的實際情況，適當提高人員與公用經費的撥款比例。

監獄在編制經費預算時應以實際需要為出發點，對可能存在的各種因素進行綜合考慮，確保經費預算的真實性。在進行編制預算過程中，要結合往年的財務情況分析物價和監獄生產能力，做到不浪費、不夸大、不虛報、不漏報，科學嚴謹地編制財務預算[9]。

（三）制定監獄經費缺口彌補辦法

為最大限度彌補監獄經費缺口，應實行按月根據罪犯人數和支出總額，測算下月經費支出的大致數額，存在缺口的申請財政部門預留經費撥付指標，盡量避免年底追加預算，不要因資金困難影響罪犯改造效果。如果經費測算數比其他月平均數小的，結余部分做賬面留存，在年底統籌全年監獄基本支出項目資金做出核算后，多余經費返還財政。在經費測算的基礎上，每年還應根據上一年度的實際支出基數、綜合物價上漲及政策性增支等情況，編制下一年度財務預算，監獄管理部門可以考慮設立監獄經費預備金，在監獄經費預算的保障范圍、保障標準和保障程度隨著物價波動上升和監獄執法支出增加時適當補貼，避免監獄罪犯改造經費收支出現較大缺口，實現監獄經費實際收支的基本平衡，促進監獄的安全與穩定。

建議設立一個監獄經費總額保障金，設想財政部門能否考慮安排一定數額的專項資金，用于彌補監獄全額保障經費的不足，盡量做到專款專用、急事急用，按年度進行核銷補差的管理模式，這一舉措將是緩解監獄經費緊張的有力保障。

在適當的時候，通過逐步完善監獄基本經費支出項目，將突發事件處置費、干警培訓費、專業會議會務費、特殊案犯改造經費、老年殘疾罪犯醫藥費、罪犯釋放的路費和大規模調犯等項目支出納入經費預算，以提高監獄應急指揮能力、出警效率和維穩能力。

通過監獄經費剛性增長預測機制、監獄經費保障標準調整制度、監獄經費缺口彌補辦法等措施，使監獄全額經費保障制度更加系統規范，建立起科學的監獄經費全額保障運行機制，保障經費能按照監獄基本經費支出標準及時足額到位，以維護監獄干警和罪犯的基本權利，使監獄經費全額保障制度走上制度化、法制化軌道，確保監獄體制改革總體目標的順利實現，落實治本安全觀的治監理念，維護監獄的監管安全和改造秩序，不斷提高改造質量，降低刑滿釋放人員的再罪率，促進社會的和諧穩定。

參考文獻：

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[9]薄錫年，薄一鳴.完善監獄經費全額保障動態運行蟣制的思考[J].財政研究，2015（3）.