國民政府教育部對私立高等院校視導活動探析

徐晴

摘 要：民國初年，政府放寬了對私人創辦高等教育的條件限制，導致私立高等院校的數量激增、辦學質量卻難以保障。1929年至1937年，國民政府教育部對私立高等院校采取了一系列的整頓措施。在法律層面，通過《私立學校規程》和《私立大學、專科學校獎勵與取締辦法》《修正教育部組織法》《教育部督學規程》等法規的頒布確立了國民政府教育部對私立高等院校的視導權；在行政層面，國民政府教育部開展了以控制私立高等院校數量、提升其辦學質量為目的的視導活動。通過國民政府教育部的視導，私立高等院校在數量上逐漸趨于穩定，在辦學經費、儀器設備、專職教師的聘請以及教學研究等方面也都有所改進。

關鍵詞：國民政府；教育部；私立高等院校；視導

中圖分類號：K263 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）04-0164-04

1929年國民政府教育部成立后，采取了一系列的措施對私立高等院校進行整頓。其中，“通過立法加強督導權以及實施視導制度”是國民政府教育部整頓和管理私立高等院校的重要手段。“政府舉凡做出私立高校立案、取締、獎勵、資助、改進、整頓等方面的決定，都以私立高校的視察員報告為基本依據”[1]。國民政府教育部所采取的這種視察與指導相結合的整頓措施，取得了一定的成效，并為我國高等教育的管理積累了不可多得的經驗。

一、國民政府教育部對私立高等院校視導權的確立

1928年12月，國民政府教育部成立以后，為了限制私立高等院校的數量、通過視導活動嚴格審查私立高等院校的立案資格，確立其對私立高等院校的視導權成為首要解決的問題。1929年至1931年，國民政府在繼承大學院法律的基礎上，相繼頒布了《私立學校規程》《私立大學、專科學校獎勵與取締辦法》《修正教育部組織法》《教育部督學規程》等法令法規。

1929年8月，國民政府頒布了《私立學校規程》。該法令規定私立專科以上學校以教育部為主管機關；私立專科以上學校必須經教育部立案，受教育部的監督與指導；教育部具有審核私立專科以上學校及其校董會立案資格的權力；教育部具有查核私立專科以上學校校董會財產及事務狀況的權力（遇必要時可隨時查核之）；經查明，私立專科以上學校辦理不善或違背法令時，教育部有權撤銷其立案或令其停辦[2]。這些法令內容初步規定了國民政府教育部對私立高等院校及其董事會立案資格的審查權、監督與指導權。

1930年4月15日至23日，第二次全國教育會議召開，會議審議并確定了整頓私立高等院校的辦法——《整理私立大學及專科學校辦法》。1930年8月，南京國民政府將其改為《私立大學、專科學校獎勵與取締辦法》并公布。其中規定“凡未立案之私立大學、學院及專科學校，應分別限期遵令呈請立案，不遵令如期呈請立案，勒令停辦；遵令呈請立案者，經視察后分別準予立案或準予試辦，或勒令停辦或限期結束，或立予封閉”“已立案之私立大學、學院及專科學校，應由教育部隨時派員視察，如內容不合規定標準或虧空過巨時，教育部應酌量情形限期改善或籌備，違者予以警告或封閉；凡經教育部指導后不加改善者予以警告，情形重大或受警告經過若干時期仍未改善者，封閉”[3]180。此《辦法》明確規定了教育部對私立高等院校的視導權。其主要內容包括對私立高等院校立案資格的審查權、對已立案的私立高等院校視察與指導權、對未立案或雖立案但辦學不合標準的私立高等院校的處置權等。

1931年7月，南京國民政府開始設立中央視學機構。根據《修正教育部組織法》的規定，“教育部設督學4至6人，視察及指導全國教育”[4]2。8月31日教育部又公布了《教育部督學規程》，對規定督學應視察及指導的內容進行了規定[5]。這兩部法令再次確認了國民政府教育部對私立高等院校的視導權，并且從宏觀的角度對視導權的內容進行了補充與分類。至此，國民政府教育部對私立高等院校的視導得以完全確立。

二、國民政府教育部對私立高等院校視導活動的開展

自1929年至1937年抗戰爆發前，國民政府教育部每年都會派員對私立高等院校進行視導。根據其視導目的的不同，可以將這些視導活動分為以下兩個階段。

（一）以審核私立高等院校立案資格、穩定私立高等院校數量為目的視導活動（1929-1932）

為了嚴格審查私立高等院校的立案資格、穩定私立高等院校的數量，自1929年起國民政府教育部加強了對私立高等院校的視察[4]23。視察的內容主要包括“審查其基金數目、教授資格、學習課程、學生人數及學校房舍等項”[6]；視察的依據為《大學組織法》《專科學校組織法》《大學規程》《私立學校規程》等法規中對私立高等院校設立及立案的相關規定，主要包括：第一，大學分文、理、法、農、工、商、醫各學院，具備三學院以上且必須包括理學院或農、工、商、醫各學院之一者才能稱為大學，否則為獨立學院[3]171-174；第二，私立高等院校立案需要經過三個過程：呈請核準設立、呈請開辦、呈請立案；第三，私立高等院校呈請開辦或立案時需呈報學校名稱及其種類、學校所在地、校地及校舍情形、經費來源及經常開辦各費預算表、組織編制及課程、教科書及參考書目錄、圖書儀器等項資料，且各科最低開辦費和經常費、專任教師數量以及校舍必須符合一定標準才能準予開辦或立案[2]。

由于當時的私立高等院校多集中于北平和上海兩地，教育部視察員也多在兩地往返視察。其中，參與視察的人員主要包括：教育部司長黃建中、朱經農、陳劍修、顧樹森；科長謝樹英、趙乃傳、鐘靈秀；參事楊芳；秘書周淦、陳泮藻、翁之龍等[7]。

據《申報》的統計，自1929年起至1932年止，教育部派員視察過的私立高等院校主要包括滬江大學、光華大學、大夏大學、南洋醫科大學、華東法政大學、東吳大學、南通大學、燕京大學、南開大學、上海法政學院、中國公學、南京文化學院、廣東國民大學、江南學院、中法大學、震旦大學、私立福建協和大學、武昌中華大學、武昌文化圖書館專門學校、光明大學、華國大學、新民大學、上海文法學院、上海建設大學、上海藝術大學、上海群治大學、復旦大學、上海法學院、持志學院、中法大學、夏華大學等30所私立高等院校。

視察后準予立案的私立高等院校有滬江大學、大夏大學、東吳大學、燕京大學、南開大學、光華大學、大夏大學、上海政法學院、中法大學、嶺南大學、南通學院（以學院名義立案）、中國公學、震旦大學、南京文化學院、廣東國民大學、江南學院、夏華大學等17所私立高等院校。視察令飭停閉的私立高等院校有上海光明大學、華國大學、新民大學、上海文法學院、上海建設大學、上海藝術大學、上海群治大學等7所院校。

經過國民政府教育部對私立高等院校的視導和整頓，截止到1932年12月，已經有36所私立高等院校準予立案，占抗戰前立案的私立高等院校數量的70%。此后，私立高等院校的數量也逐漸趨于穩定。1933年以后，國民政府教育部開始將視導的重點轉變為提高私立高等院校的辦學質量。

（二）以提高私立高等院校辦學質量為目的的視導活動（1933-1937）

1932年12月8日，國民政府教育部決定“參照中央改革教育方案對于全國公私立文法兩種學院將分別派員視察，酌量各校情形令其停招新生或限期結束或取消立案，將原有經費充實或改辦農工醫理等專科，此后教部對于文法學院之呈請立案者，除邊遠省份外，將不予批準。”[8]此項決定推動了國民政府教育部以整頓全國私立高等院校院系設置、促進其辦學質量提升為目的的視導活動的開展。自1933年起，國民政府教育部視察人員對私立高等院校的院系設置情形、辦學經費及分配狀況、課程的編制及內容、教職員上課缺課及兼職兼課情形、圖書儀器設備情形、學生程度及上課考試情形等諸多方面進行了全面的視察，并就各院校存在的問題提出改進建議。

1.對私立高等院校院系設置情形的視導

國民政府教育部在視察各私立高等院校的院系設置情形時，發現天津工商學院、齊魯大學、南開大學等校存在違反《大學組織法》的問題。針對這些問題，教育部提出了許多改進的建議。例如，根據《大學組織法》第五條、第六條的規定，獨立學院在設置院系時，應在學院之下設學科、學科之下設學系。而天津工商學院卻在學院之下設立了工學院和商學院兩學院，這顯然與《大學組織法》不合，1934年教育部在視察此校后，訓令“該學院工、商兩院應改稱工科、商科。”[9]591此外，教育部還于1934年訓令私立齊魯大學將醫學院之下的藥學專門學校改為藥學專修科，訓令私立南開大學取消經濟學院或將其與經濟研究會合并，改稱經濟研究所（因《大學組織法》對學院的劃分中并無經濟學院這一類別）。

其次，對于院系龐大的私立高等院校，教育部還要求其根據院校實際裁并院系、并將裁并計劃或結果呈報教育部審核。例如，1934年燕京大學的院系分為“三學院十八學系、兩專修科，并設研究院、分十二學門”，輔仁大學的院系分為“三學院十一學系及專修科、先修科”。對于如此龐大的院系設置，兩校在辦學時難免感到經費緊缺。因此，1934年教育部視察兩校后，即訓令兩校停辦先修科，并根據學校的實際情況裁并院系[10]。

再次，輔仁大學、東吳大學、南開大學設有醫學先修科，與《大學組織法》不合，且教育部也曾通令取消。1934年教育部派員視察這三所學校后即訓令“醫學先修科已經本部通令取消，應即停辦。將原有學生編入理科各系”[10]。此外，1934年教育部還訓令中國學院上海持志學院、齊魯大學、武昌中華大學、中法大學合并相關院系、停辦文科或辦理不善的院系，以節省經費、充實內容。

2.對私立高等院校辦學經費及分配情形的視導

南京國民政府時期私立高等院校的辦學經費大部分是由董事會通過各種途徑籌集，經費的來源極不穩定，“經費不足成為制約私立高等學校發展的‘瓶頸。致使教職員薪俸、教學設備購置費、辦公雜費等難以得到保證，教育質量受到影響。”[11]為了確保私立高等院校的辦學經費充足，教育部在《私立學校董事會條例》和《私立學校規程》中對私立學校立案的辦學費用標準做出了具體的規定，并且規定“主管教育行政機關每年須查核校董會之財務及事務狀況一次，于必要時，得隨時查核之”[12]。1933年，教育部視察上海六大學后發現“各校除滬江外，歷年均有虧欠，自數萬元以致二三十萬元不等。查各該校對于虧欠，雖年□□，終屬無濟于事。長此以往，勢將難以維持。”[13]1934至1935年教育部視察燕京大學、輔仁大學、朝陽學院、齊魯大學、上海法學院等13所院校后，即訓令其董事會寬籌經費，以保證學校的發展。此外，還對于上海美術專科學校、上海新華藝術專科學校、武昌藝術專科學校、廈門大學等4所院校的辦學經費分配不合理以及財務管理問題做出了具體的訓示。

3.對私立高等院校課程編制及內容的視導

關于私立高等院校的課程，1929年國民政府教育部曾公布《修訂大學文理法師范各學院分系必修及選修科目表施行要點》，對公私立大學的文、理、法、師范各學院的必修和選修科目做出了規定。但是許多私立高等院校在實際的辦學過程中并未遵行，“有些學校因人設課，或競尚新奇，往往一種課程分為數種，而基本主要課程則付缺如。設課既無一定章則，選課亦無一定程序”[14]。因此，教育部對各私立高等院校視察后即訓令輔仁大學“該校課程除中國文學系及史學系印有課程組織及說明外，其他各系均付缺如，亟應妥訂各系課程綱要及內容說明，切實施行”[15]。訓令北平民國學院“取消非必要科目，嚴定課程進度”[15]。訓令天津工商學院“課程標準及說明書應從速擬就，呈部核奪。改進教材內容并注重本國實際問題之研究”[9]519。訓令廈門大學“該校既定課程實施常多變更，嗣后應詳定課程綱要，切實施行。凡有關地方性之教材，如華南之氣象民俗，南洋之歷史、地理方言、商情及國際貿易等項應加注意”[16]。訓令湘雅醫學院“該院有若干基本科目課程尚形缺乏，而主要課程中如藥理學、細菌學、生物學、胚胎學等尚須添聘專任教授負責分擔，并酌增助教及助理醫師數額，俾各教授得分出時間從事指導學生研究實習之工作”[17]。

4.對私立高等院校教職員兼職兼課及上課缺課情形的視導

由于民國時期大學發展的速度過快、薪酬標準較低、私立大學校方為了節省開支或為了延聘名師等原因，導致私立院校的教師兼職兼課現象十分普遍[18]。為了限制私立高等院校的教師兼職兼課，1929年公布的《私立學校規程》中曾明確規定私立專科以上學校的兼任教員數量不得超過全體教員數量的三分之一。1933年以后教育部還將教職員兼職兼課及上課缺課情形納入了其視察的范圍。例如，1933年教育部視察上海六大學后指出“各校教員，滬江全數專任，其余均以兼任教員占多數。復旦兼任教員竟達百分之八十。查各該校教員名冊中有兼課數校者，有兼任兩校系主任者。甚至自在他埠兼任教務者。精神既不能專注，教學自無效率可言”[13]。1934年至1935年教育部又多次訓令中國學院、朝陽學院、民國學院、大夏大學等10余所院校教員應以專任為原則、重要職員應聘請負責且能勝任的專任人員。此外，關于教員缺課問題，教育部曾訓令正風文學院、新華藝術專科學校“教員及學生常有缺課缺席者，應嚴行防止”[15]。

5.對私立高等院校圖書儀器及設備情形的視導

經費來源不足，直接限制了私立高校硬件建設。私立專科以上高校的硬件條件往往參差不齊[19]。具體表現為圖書資料、實驗儀器、衛生設備等的不足。這些硬件條件的不足使得當時的教學和學術研究難以正常開展，影響了辦學質量的提升。例如，1933年教育部視察上海六大學時發現“各校圖書及科學實驗設備，大都均感缺乏。圖書多為□舊或凌亂略無統系，□年新增有限。實驗設備，大同、滬江差可敷用，亦能充分利用，但亦未見完備。暨南因受滬戰影響，尚在添購。其余各校僅有基本科目之簡單設備，甚至必需實驗之重要學程而缺乏實驗設備，致學生毫無實際經驗。”[13]1934年教育部視察中國學院時發現“理科科學書籍太少，新出版尤為罕見。雜志只有無關緊要者兩三種。生物系內容稍嫌陳舊，設備僅足供低年級教學實驗之用。高深物理實驗室均付缺如。化學儀器藥品室甚為簡陋。其他各科圖書及實驗設備亦屬因陋就簡、不敷應用。”[15]因此，教育部曾多次訓令各校要在辦學的經常費中拿出專款切實充實設備。

6.對私立高等院校招生錄取及考試情形的視導

南京國民政府時期各私立高等院校還存在招生標準較低、考試過于寬松的問題。時人回憶起當年上海私立大學的情況時指出：“私立大學招生錄取標準較低，往往降格以求，收容考國立大學落第的學生”“私立大學學生良莠不齊，不僅開設學程時感到困難，即管理方面有時亦不易處置。”[18]例如，1934年教育部視察中山體育專科學校時曾發現“該校招收專科學生向涉寬濫，致一般學生程度低劣。學生筆記中記載詳明、文字清晰者殊少”，視察武昌中華大學時發現“該校以往招收新生標準太低，平時考試給分亦嫌寬濫，關于留級、休學等處分均無嚴密規定，以致學生忽視學業，程度低落”[20]。因此，教育部曾多次訓令各私立高等院校要提高招生標準、從嚴辦理入學試驗并減少其招生的名額以示警誡，還訓令其平時教學要認真查課，嚴格訓練，以提高學生程度。

三、國民政府教育部的視導活動對私立高等院校發展的影響

自1929年至1937年抗日戰爭爆發前夕，國民政府教育部每年都會指派部員或聘請專家對私立高等院校進行視導。這種長期的視導活動對控制私立高等院校數量、促進私立高等院校辦學質量的提升產生了一定的影響。

（一）使私立高等院校的數量逐漸趨于穩定

1929年以后，隨著《私立學校規程》《私立大學、專科學校獎勵與取締辦法》《修正教育部組織法》《教育部督學規程》等一系列法律法規的頒布，南京國民政府在法律層面確立了對私立高等院校的視導權，并明確了私立高等院校辦學的規范和標準。為了促進這些法規政策的盡快落實，1929年至1932年，國民政府教育部通過對各私立高等院校的視導活動，對其立案資格進行了嚴格的審查。根據《申報》的統計（如表1），自1929年至1932年，國民政府教育部對30所私立高等院校進行了視導，其數量占當時已立案私立高等院校數量的83%。通過這種視導，國民政府教育部對于符合法規要求的私立高等院校予以立案，而不合規定者則要求其“改為專門學校或中等學校”，或令飭停閉[6]。例如，1930年國民政府教育部通過視導活動審查南通大學的立案資格時，發現該校僅有農、醫、紡織三科，而《大學組織法》對于學院的劃分中并無紡織學院這一類別。此大學的院系設置與《大學組織法》中“大學須具備三學院及以上”的規定不合，因此教育部令其先以南通學院的名義立案[21。

其次，南京國民政府成立之前，許多私立高等院校多屬于單科大學或文科學校的性質。南京國民政府成立后，這些私立高等院校為了達到教育部提出的新的立案要求以及順利通過教育部的視導與審核。許多私立高等院校，諸如南開大學、輔仁大學、滬江大學、廣東國民大學、嶺南大學等校在接受教育部的視導之前，即參照《大學組織法》和《私立學校規程》的相關規定，或添設理工學院或改學科為學院或成立校董會等[4]97-117。而在此過程中，那些無力添辦理、工學院或辦學經費及設備不符合規定的私立高等院校，經過國民政府教育的視察后也只能被迫停閉。例如，上海光明大學、華國大學、新民大學等院校。因此，經過南京國民政府的視察與視導，私立高等院校濫設的情形得到了一定的控制，私立高等院校的數量也逐漸趨于穩定。

（二）促進私立高等院校辦學質量的提升

1933年以后，國民政府教育部則以提高私立高等院校的辦學質量為目的，對各私立高等院校的辦學情形進行視導。“除教科指示各特殊問題需縝密視察外，其余如各校行政之組織、職員之分配及其服務精神、經費之分配及其開支情形、院科系班之設置、課程之編制及內容、教員上課缺課及兼職兼課情形、教材之使用、教學之進度、學生上課及缺席情形、學生考試及成績考查、學生自修及課外活動狀況、學校紀律及風紀之整飭、圖書雜志儀器標本等設備之內容、衛生設施、軍訓及體育等，均在詳為視察之列”[22]。而且，視學人員在出發前需要經過充分的準備，視察時十分認真、嚴格，對于“學生缺席數親自點名，圖書館書籍亦經檢點”[23]。此外，教育部還非常重視對各私立高等院校的復查。通過復查，視學人員可以了解各私立院校對于教育部前一年訓令的執行情況并針對存在的問題，繼續提出改進意見。

國民政府教育部對私立高等院校的視導活動使得各私立高等院校在辦學經費、儀器設備、專職教師的聘請、教學研究等方面都有所改進。例如，1934年7月，國民政府教育部視察天津工商學院以后指出該學院“各種材料試驗設備及專門雜志均應添購，商科實習設備亦應添置”[9]591。1935年教育部再次視察此學院，發現該學院“一年來重要雜志、儀器、機器尚有添置。經費支配亦尚合規定”[24]。再如，1935年教育部視察湘雅醫學院后，訓令其應增籌基金、增開基本科目的課程、添置圖書、教學應減少英語的使用等[17]。到1936年，湘雅醫學院已經遵照部令進行相應的改進，并將改進的情形呈報教育部：在經費方面，籌到常年和設備費20余萬元；在基本科目課程方面，已經增聘了白施恩、勞啟祥、何嘉聲、陳仁烈等優秀教員負責基本科目課程的教學；在設備方面，增加了幻燈機一架、顯微鏡三十六架、發電機一座、圖書雜志百余種；在授課方面，由于許多醫學術語尚未審定統一，因此低年級教學先用國語，等醫學名詞審定統一后，再全部采用國語教學[25]。又如，1936年5月國民政府教育部督學孫國封、專員郭有守視察山東、河北、北平、天津以及河南等地的高等院校后指出“各校院年來均各有進步，其特速者幾與二年前判若兩校。學術研究之空氣亦漸增濃厚，各教授多以所作成績見告余等，亦極樂于聆悉。”[26]

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