耕地占補平衡如何破解“資源緊約束”？

文 ｜ 趙昊 呂蕾

耕地占補平衡一直是督察機構督察的重點。圍繞耕地保護職責定位，督察機構將地方政府耕地占補平衡義務落實情況作為重要內容，運用例行督察和專項督察等手段，以發現問題為導向，以解決問題為目的，切實督促地方嚴格執行耕地保護制度，落實好耕地占補平衡義務。2012年，督察機構曾專門就耕地占補平衡落實情況開展了專項督察。

從近年來的督察情況看，一方面要面對耕地面積持續減少，另一方面要處理好保護資源和保障發展的關系，種種因素制約，占補平衡之路可謂舉步維艱，面臨的困難和存在的問題日益增多。

補充耕地比占用的耕地質量低，數量平衡，但糧食產能卻嚴重縮水。南京督察局在江西省督察調研發現，建設占用的耕地大多交通便利，灌溉設施配套，耕作條件好，而通過土地開發復墾補充的耕地多位于丘陵山區、低洼易澇、耕作條件差的地方，地力一般在7～9等之間，與占用耕地地力相差4個等級以上，在短時間內無法達到優質耕地的產能。同時，補充耕地由于地塊規模偏小、耕作條件不便利等原因，農民耕作的積極性并不高，這也造成了補充耕地生產能力的下降。據統計，江西省現有耕地中水田與旱地的結構發生了較大變化，2016年與2013年相比，水田和水澆地的面積凈減少22.5萬畝，旱地面積凈增加14.6萬畝，受自然條件影響，旱地的糧食生產能力遠低于水田。

耕地后備資源分布不平衡，許多縣（市、區）無法在本行政區內完成補充耕地計劃任務。以江西省為例，據測算，全省耕地后備資源總量約135萬畝，占全省國土面積的5‰，略低于全國平均水平。受地貌所限，這些后備資源主要集中分布在中部丘陵地區和北部環鄱陽湖平原地區，位于九江、吉安、宜春、撫州、上饒5個設區市，占全省總量的66%。按照江西省近五年平均每年分解下達補充耕地任務12萬畝計算，這些后備資源最多僅可以滿足約11年的占補平衡。而目前，在江西省100個縣（市、區）中，已有近2/3的縣（市、區）無法在本行政區內完成補充耕地的計劃任務。總體來說，一方面，部分地區耕地補充能力已近枯竭，保障壓力越來越大，有的縣（市、區）目前已基本沒有可供開發的宜耕后備資源，年度開發的新增耕地都不足以滿足自身用地報批需求，只能通過購買指標的方式解決占補平衡；另一方面，經過多年持續開發利用，易開發、面積大、條件好的耕地后備資源已基本開發殆盡，補充耕地從區位條件較好的城鎮村周邊向山地、丘陵轉移，由集中連片向零散細碎轉變。

地類相爭，政策沖突，占補平衡與生態保護“和平共處”難度較大。督察發現，一些地方將不適宜開墾的土地開墾為耕地，在不宜開墾的生態區“拓地”，破壞了生態環境，造成了嚴重的生態效益損失。一些地方為獲得建設用地審批，千方百計擴大補充耕地面積，將生態用地變為耕地來解決批地的燃眉之急，甚至將一些陡坡和林地、湖泊、沼澤等不宜耕種的土地盲目地開發利用，將位置偏遠、生態脆弱的地塊用于耕作，破壞了生態平衡。這其中最尖銳的矛盾有兩類：一是濕地、耕地之間“爭地”。督察發現，江西省及有關設區市先后劃定了鄱陽湖湖體核心保護區、濱湖控制開發帶、濱湖保護區等在內的生態保護紅線，對沿湖區域范圍內的濕地嚴禁任何開發利用，由此土地開發新增耕地空間縮減七成。二是林地、耕地之間“爭地”。江西省森林覆蓋率已達63.1%，自然資源部門認定的一些可開發的稀疏灌木、殘次林等后備資源，大多已被納入林地保護紅線范圍，要取得同意開發證明文件困難重重。實際操作中，有些地區“繞開”林業部門硬上開發項目，有些地區雖征得林業部門同意，但不得不按林業部門要求在開發項目實施后種植其他種類林木，導致增加的耕地面積“有名無實”。

指標交易機制不完善，指標價值未顯化的同時，交易雙方對耕地本身更缺乏關注。江西省剛建立起統一的省級交易平臺，耕地占補平衡指標富余地區與急需地區之間的交易意愿雖高，但在實踐中還是主要以行政協商為主、市場調劑為輔。在補充耕地項目驗收后，占補平衡指標分級管理，部分指標分別納入省、市級庫，且納入省級庫的基本沒有補償，納入市級庫的補償也遠低于市場價，造成耕地占補平衡指標交易價值不明顯。例如，上饒市市級庫提留的指標，由市土地儲備中心僅按水田2.5萬元/畝、旱地1.5 萬元/畝、旱改水1萬元/畝的價格給予各縣（市、區）補償。耕地占補平衡指標異地交易不順暢，跨設區市的耕地占補平衡指標交易以縣級政府之間協商為主，難以體現真實的市場價。一些耕地后備資源相對豐富的地區，考慮到耕地開發成本加大、異地調劑價格偏低和自身發展需要占補指標等因素，向外調劑指標的積極性日益降低，寧愿把指標“捂在手里”。而在占補平衡指標的交易過程中，用地方關心占用耕地指標，只管“出錢”，而供地方則關心轉讓指標所得的收益，只管“收錢”，耕地本身往往處于“無人管”“無人問”的狀態。

如何破解困局？當務之急是要轉變思想觀念，真正把習近平生態文明思想落實在土地整治項目的田間地頭，以“山水林田湖草是一個生命共同體”這一理念來正確認識人對自然的依存關系，進一步統籌好自然資源配置，優化布局和結構，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草，推動山水林田湖草整體保護、系統修復和綜合治理。

開展土地整治項目生態功能評價，實現耕地后備資源開發與生態環境保護協調發展。建立耕地開墾適宜性評價指標體系，按照因地制宜、適度開發、生態環境保護優先的原則，找準耕地后備資源開發與生態環境保護的最佳切入點，對后備資源開發進行嚴格論證，嚴格控制成片開發未利用地。在嚴格保護生態的前提下，指導各地科學劃定宜耕后備資源范圍，有序退耕還林還草，避免將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農田、將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目或擅自將永久基本農田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍等行為發生。對適宜開發的耕地后備資源，要開展生態功能評價，制訂生態保護方案和應對措施，充分利用生態化工程規劃和設計，完善實施土地開發項目的技術措施，維護山水林田湖草的生態系統平衡。

科學編制土地整治專項規劃，拓展耕地后備資源渠道。根據耕地后備資源情況和正在開展的“三調”情況，進一步調整完善土地整治規劃和補充耕地規劃。所有土地整治項目立項必須符合整治規劃的空間管制，嚴禁超出規劃用途開展整治。土地整治規劃應設定差別化開發利用目標，明確開發重點區域和重大項目，劃定耕地后備資源重點開發區、適度開發區、生態建設區、生態保護區，將補充耕地的主要途徑轉移到土地整理和高標準農田建設方面，實施田、水、路、林、村綜合整治，形成“耕地增加、生態改善、農民得利、城鄉發展”的多贏局面。

完善耕地占補平衡指標異地交易機制。堅持“自行保障為主，異地調劑為輔”的原則，鼓勵補充耕地指標富余的地方將指標在省級交易平臺上交易。一是完善交易價格形成機制。耕地占補平衡指標是一種特殊商品，應綜合考慮耕地的數量、產能及地力等因素，按照“平均成本+耕地易地代保費用”確定底價。“平均成本”為各縣（市、區）土地開發、整理、復墾等各種渠道產生的補充耕地指標，按照質量等別分別核算各等別的平均成本。“耕地易地代保費用”是指由于異地調劑補充耕地指標，給予補充耕地指標調出地區的補償，亦可理解為土地發展權損失的補償，其具體標準應當全省統一規定，并適時作出調整。二是規范調劑補充耕地指標。各設區市政府應避免對所轄縣跨市調劑補充耕地指標的強制干預，對市域內調劑的，其價格不應低于全省上一年度指標交易的平均價格。同時，耕地占補平衡指標交易，耕地保護的責任應隨之轉移，耕地保有量任務在下輪規劃編制時做相應調整。