公共圖書館編外用T現狀及管理對策

胡煒

關鍵詞：圖書館；編制外用工；問題；對策

摘要：文章通過對基層公共圖書館編外用工的現狀和問題進行研究分析，對如何規范公共圖書館編外用工提出了意見和建議，對激發公共圖書館編外人員的積極性，促進編外用工的和諧穩定具有一定的現實意義。

中圖分類號：G258.2文獻標識碼：A文章編號：1003-1588（2018）07-0020-03

近年來，隨著我國經濟的快速增長，人民群眾的生活水平得到極大改善，他們對公共文化服務的需求不斷提高。但是，圖書館現行的編制標準是20世紀七八十年代核定的，經過數十年的發展，雖然社會進步了，事業發展了，但編制數量并沒有相應的增長，已遠遠不能滿足圖書館的實際發展需要。進入21世紀，公共圖書館事業發展迅速，圖書館服務品種不斷增多，業務覆蓋面不斷擴大，服務效能不斷提高。特別是2011年公共圖書館免費開放全面實施后，越來越多的圖書館延長開放時間，增加服務窗口，擴大借閱范圍，開展各種讀者活動，提高服務質量，滿足讀者日益增長的閱讀需求。隨著開放時間的延長和服務窗口的增加，圖書館的工作量不斷加大，同時，受機關、事業單位人員精減等政策的影響，事業單位嚴格控制人員編制，各級編辦給圖書館擴編的可能性很小，因此，許多圖書館空崗現象越來越嚴重，人手不足問題越來越突出。

為了保證業務工作的正常開展，許多公共圖書館開始聘用編外人員，編外人員已成為圖書館事業發展中不可缺少的新生力量，在公共圖書館發展中發揮了越來越重要的作用。但是，對于編外人員來說，公共圖書館普遍缺乏有效的管理機制，缺乏統一的管理辦法，由此造成編外人員的待遇普遍偏低、人員流動性大、隊伍不穩定等問題，嚴重阻礙了公共圖書館事業的發展。

1公共圖書館編制外用工現狀

筆者對所在地區公共圖書館進行了調查，發現目前各館編外人員構成復雜，主要來源為高校畢業生、離退休返聘人員、外來務工人員、城鎮失業人員等。

1.1編外自主招聘人員

一般來說，正規的公共圖書館編外自聘人員應該由人社部門組織招聘，在核定的編制以外，由圖書館自主聘用。但目前的情況是編外自聘人員大多數是由圖書館自行招聘，且進人渠道多樣，有的通過人才市場或勞務市場招聘，有的是通過熟人介紹或其他途徑被圖書館聘用。根據不同需要，公共圖書館一般都選擇與編外人員簽訂一至三年的固定期限勞動合同。合同期滿后，雙方再根據需要進行續聘或解聘。目前，公共圖書館使用編制外自聘人員現象較為普遍，且數量呈逐年增多趨勢。這部分人員的薪酬福利費用都未列入財政資金預算范圍，由圖書館自行解決。

1.2計劃內編外聘用人員

計劃內編外聘用人員也稱編制外長期聘用人員，是由人事部門和財政部門聯合批準的編制外長期聘用人員，編制外長期聘用人員的工資按一定標準列入圖書館的人員經費預算。這部分人員由圖書館提出用人計劃申請，經主管部門審核同意報同級編制部門批準后，再按有關用人條件向社會公開招聘，其經費由財政列入圖書館年度綜合預算。計劃內編外聘用人員主要存在于公安、城管等執法部門，公共圖書館申請指標較困難，有些館偶爾會有這種編外人員存在。

1.3退休返聘人員

退休返聘指工作人員達到法定年齡退休后，被返聘到原單位或其他單位繼續工作。退休返聘人員一般經驗豐富，能力較強，而且因為有退休金保障，圖書館支付給他們的聘用工資也偏低。圖書館使用退休返聘人員不需要購買社會保險，也不涉及經濟補償金，大大降低了圖書館的用工成本，因此公共圖書館使用退休返聘人員現象普遍存在。

1.4納入公益性崗位的“4050人員”

公益性崗位是指由政府主導開發的，以安置就業困難群體為主要目的的社會公益性工作崗位，是我國近幾年實行的一項重要的就業援助政策。“4050人員”是指女40歲以上、男50歲以上的就業困難群體。我國對“4050人員”實行優惠政策并予以特殊扶持。公益性崗位安排“4050”人員就業，用人單位可享受社會保險補貼和崗位補貼。圖書館的后勤服務等崗位列入公益性崗位并安排“4050”人員就業后，可為圖書館節省大量資金，因此受到圖書館特別是人手少、經費緊張的基層圖書館的普遍歡迎。

1.5大學生見習生

大學生見習崗位是由政府出資購買的，為應屆畢業生提供就業機會，增加他們的社會閱歷和工作經驗的崗位。見習崗位無需為見習生繳納勞動保險，用人單位只需要支付見習生每月600元的工資（其余部分由財政補貼），大大降低了圖書館的用人成本。目前，很多基層圖書館都已經申報了“大學生見習基地”，接收大學生見習生已成常態化。

2目前存在的幾大問題

2.1缺少經費保障

除人事部門和財政部門聯合批準的編制外長期聘用人員的工資按一定標準列入圖書館的人員經費預算外（圖書館很難申請到指標，這部分人員比例很低），所有編外聘用人員工資都不納入財政預算管理，由公共圖書館自籌資金解決。圖書館是公益性事業單位，面向社會實施免費開放，不允許也沒有創收渠道，編外用工費用只能通過擠占免費開放補助資金、項目經費等業務經費的辦法列支解決。高額的人員用工成本已經成為公共圖書館的沉重負擔。隨著編外人員的增加和工資水平的提高，公共圖書館的壓力會越來越大。

2.2管理混亂

目前，圖書館編外用工大部分都是各館自行招聘，缺少統一的招錄標準，招錄方式也不公開透明，有的館未履行正常的招聘程序，只有口頭協議，有的館不簽勞動合同或合同文本不規范，有的館沒有嚴格按照《勞動合同法》的要求給編外聘用人員購買五險等，給后期編外聘用人員的使用和管理埋下隱患。由于圖書館缺少資金來源，再加上圖書館經費的使用管理越來越嚴格、規范，許多圖書館難以擠出更多的經費保障編外聘用人員的工資福利。因此，勞動用工報酬低、不按規定繳納社會保險、不發放加班工資等問題，造成雙方產生勞資糾紛，如發生事故后的賠償問題、人員清退困難問題等。公共圖書館編外人員構成復雜，用人形式的多樣化，招錄方式的不完善，客觀上造成了編外聘用人員管理的混亂。

2.3編內編外福利待遇差別大

公共圖書館經費有限，編外聘用人員的工資待遇總體偏低。編外和編內人員存在同工不同酬現象，編外聘用人員工資待遇低，各項福利待遇也大大低于正式員工的標準。編外聘用人員即使比正式員工干得更好，也不可能與正式員工享受同等待遇。同工不同酬現象嚴重挫傷了編外人員的工作積極性。同時，編外人員政治待遇低，不能加入工會，不能享受工會福利，沒有培訓提升的機會，考核、獎勵、晉升等也與他們無緣，編外人員普遍缺乏主人翁意識，工作積極性不高。

2.4人員素質普遍不高

由于缺乏資金來源，導致編外人員工資福利待遇低、社會保障水平低，公共圖書館很難招到高素質人才，即使招到了也留不住。目前，公共圖書館編外人員整體文化程度偏低，學歷普遍不高，難以從事圖書館專業性強的工作，只能從事非核心業務和后勤服務工作，如書刊借閱、圖書整理、辦公室后勤、安全保衛等。很多基層館本來人手就不足，也不可能對編外人員進行專門的培訓，基本上都是人招來了就用，忽視了對編外人員的崗前培訓。

2.5人員流動性強

針對編外聘用人員，一般的公共圖書館都缺少嚴格的進出約束機制，加上管理混亂，導致部分編外人員不安心工作，缺少敬業精神和工作主動性，對圖書館缺乏歸屬感和認同感。這些編外人員往往沒有長遠打算，不能安心本職工作，總是嫌圖書館待遇低，一旦有更高工資待遇的崗位時就會很快離職，影響圖書館內正常工作的開展。

3規范公共圖書館編外用工的對策建議

3.1改善工資福利待遇

公共圖書館應該按照相關法律、法規和政策的規定，為編外聘用人員提供合理的勞動報酬和福利待遇，確保編外聘用人員的合法權益。編外聘用人員大多工作在第一線，工作辛苦，圖書館要嚴格按照《勞動法》的規定，為他們繳納養老、工傷、生育、失業和基本醫療保險等，并讓他們享受各種福利待遇，如發放加班工資，參照編內人員標準發放獎金，享受帶薪婚假、產假、探親假、年休假等。條件好的公共圖書館還可為編外聘用人員繳納住房公積金，解決他們的后顧之憂，增強圖書館的凝聚力。

3.2提高政治待遇

圖書館要在政治上對編外聘用人員給予關懷，鼓勵他們積極要求進步，吸收他們加入工會和職工代表大會，讓他們參與館內重大事項的討論決策，使他們真正感受到自己是圖書館的一分子，融入單位大家庭；鼓勵聘用人員積極參加圖書館的黨團組織活動，對積極要求進步的人員，可培養、吸收他們加入黨、團組織，并及時將編外人員的黨、團員關系轉入圖書館黨、團組織，讓他們參加正常的組織生活；將編外聘用人員納入圖書館年度考核、評先評優范圍，對考核優秀者給予一定的物質獎勵和精神鼓勵。

3.3將編外人員納入職工隊伍建設

圖書館應將編外人員看作干部職工隊伍不可或缺的一部分，從思想、工作、生活上關心他們，解決好他們的實際困難，充分調動他們的工作積極性和創造性。公共圖書館要積極探索有自身特色的編外人員教育培訓模式，堅持以崗位培訓為主，做到干中學、學中干，不斷提高編外人員的業務技能和綜合素質。公共圖書館要注重在編外人員中培養、發掘先進典型，發揮先進典型的示范引領作用，引導編外人員不斷提高自身職業素養和精神境界，并盡快建立業績與待遇掛鉤的激勵機制，激勵編外人員挖掘潛能，多勞多得，為圖書館的發展盡心盡力。

3.4規范編外聘用人員管理制度

公共圖書館必須面向社會公開招聘編外聘用人員，按照公平公正公開的原則，經筆試、面試后擇優錄用。圖書館必須與編外聘用人員簽訂正規聘用合同，期滿考核合格后雙方可直接續聘。公共圖書館應逐步建立科學的編外人員管理機制，參照在編人員相關辦法和規定，對編外人員實行按崗定責、按崗定薪、按崗聘用，編外聘用人員的考核、獎勵、懲戒、培訓等也應參照在編人員相關政策規定執行。

3.5多方爭取支持，將表現優秀的編外人員納入事業編制管理

對于在公共圖書館工作時間較長、專業技能表現突出的骨干編外人員，圖書館應多方爭取支持，通過一定的程序，將他們選聘到編制體制內。圖書館還可以在招聘編制內人員時將“具有圖書館工作經歷者優先錄用”列入招聘公告，鼓勵職業素養好的編外人員報考，充分調動編外人員的積極性。

3.6利用國家優惠政策，探索用工新渠道

3.6.1業務外包。隨著我國公共圖書館事業的發展，業務外包這種管理模式也逐漸被引入公共圖書館的各項工作中。實行業務外包，圖書館可以借助社會力量彌補自身不足，將非核心業務分離出去，把主要精力放在圖書館的核心業務上，形成自身的核心競爭力。目前，公共圖書館外包的多為非核心的、輔助性的業務，如圖書館后勤管理、保潔、設備維護和安全保衛等工作。采用業務外包可以使一些規模較小的公共圖書館克服人手少、綜合素質低的困難，彌補專業技術人員的不足，有利于圖書館事業的健康發展。

3.6.2勞務派遣。勞務派遣是指派遣機構根據圖書館的要求招聘相關人員，再把招聘到的人員派遣到圖書館工作的用工方式。圖書館與勞務派遣公司簽訂用工協議，向派遣公司支付服務費用，由派遣公司與勞動者簽訂勞動合同并支付報酬，勞務派遣公司全權負責員工的招聘、建檔、培訓、工資福利發放、辦理社會保險、處理勞動爭議等業務。勞務派遣是目前非常值得嘗試的一種用工手段。圖書館實行勞務派遣有三大好處：一是讓圖書館突破用工編制的限制。在目前編制難以增加的情況下，圖書館實行勞務派遣，人員進出靈活，不受編制限制。二是為圖書館在勞動合同管理、社會保險辦理等方面提供專業服務，大大簡化了圖書館的人事管理工作，圖書館可以專注于核心業務工作，提升圖書館的競爭力。三是圖書館與被派遣人沒有勞務關系，可以避免勞動糾紛，降低用人風險，節省公共圖書館的管理成本。

近年來，我國大力倡導政府購買服務，積極推進后勤服務社會化。業務外包和勞務派遣可以減少圖書館編外人員的使用，降低圖書館管理成本。對于非核心的、可替代的崗位和工作，公共圖書館應積極推進實施這兩種用工方式。

參考文獻：

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（編校：崔萌）