保安行業，如何擺脫亂象？

王煜

中國現代保安的發展，是和改革開放的歷程息息相關的。自1984年12月，中國第一家保安服務企業在深圳誕生之后，保安服務市場開始了爆炸式的飛速擴張。在上海政法學院教授章友德看來，改革開放之后，中國社會逐漸從封閉走向開放，開始了人口的大流動大遷移，大量農民轉變為市民；在這樣一個新形成的開放的社會中，要形成良好的社會秩序，要讓市民獲得足夠的安全感和幸福感，保安是不可或缺的重要力量。

現實中，保安確實也為經濟發展和社會穩定做出了顯著的貢獻，例如在消除事故隱患和不安全因素、發現并撲滅火情、抓獲違法犯罪嫌疑人、制止違法犯罪活動、協助公安機關破案、為機構和個人挽回經濟損失等各個領域，保安隊伍都在持續貢獻力量。

在快速發展和顯著貢獻的同時，保安服務領域也不斷暴露出一些長久未能實質解決的問題，尤其是粗暴管理、非法拘禁、監守自盜、聚眾斗毆等涉及違法犯罪的“黑保安”現象，以及這些問題可能引發的“家丁式惡勢力”“黑社會組織”等嚴重危害社會治安的消極傾向。這樣的問題，在2010年之前尤其顯著。

華東政法大學刑事司法學院教授苗偉明曾主持“保安服務市場規范發展研究”項目，對我國保安市場存在的問題及其應對策略開展了深入研究。他告訴《新民周刊》記者：相對于其他服務市場，我國保安服務市場的市場化和法治化程度相對較低，這是出現眾多問題的根本原因。

曾是“政府的另一只手”

1984年首家保安服務公司成立后的二十幾年間，保安市場卻并未真正建立起來。這段時間里，所有的保安公司都由公安機關主辦。這導致眾多保安服務公司因產權不清、政企不分，扮演了“政府的另一只手”的角色。

苗偉明表示，保安服務市場這種“獨此一家，別無分店”的服務主體一元化體制，造成了壟斷經營、封閉經營等格局。同時，原來的保安服務企業必須嚴格遵循“公安批、公安辦、公安管”的原則，讓公安機關扮演起了“裁判員”加“運動員”的雙重角色，這樣的“管辦合一”體制，也必然催生與市場經濟規律和要求完全背離的各種矛盾和問題。這樣的問題如果不能通過全國性法規予以徹底解決，那么，我國保安服務行業的規范發展和有序開放，都將是一句空話。

從法治化角度來看，20多年中，我國保安行業的運行除了依照公司法、勞動法、稅法以及刑法等法律中的相關條文外，只有公安部和各地方政府下發的一些規范性文件可以依據。這些規范性文件當然也為保安市場的發展起到了重要的引導作用，但它們畢竟是不成體系的，使得保安市場的某些領域未被覆蓋，無法可依無章可循；另外，規范性文件的法律效力較低，難以支撐市場的進一步發展。

上述的問題也引起了監管部門和立法部門的重視。國務院頒布的《保安服務管理條例》，于2010年1月1日施行，填補了我國保安服務領域沒有全國性規范法規的空白，成為國內保安行業發展的里程碑式的事件。

人員素質成最大難題

作為頂層設計的關鍵步驟，《保安服務管理條例》施行至今已經8年多，《條例》的立法目的是否達到，它計劃要解決的問題是否都已成功攻克？

保安員的執業資格、權益保障、行為規范、教育培訓等方面，還沒有達到《條例》的目標。“保安隊伍的人員素質問題，是當前保安行業發展面臨的最大難題。”苗偉明感嘆。

苗偉明關于保安市場規范發展的研究成果，有不少直接影響了《條例》的制定。他評論說：“這8年多來，我國保安行業的整體情況，相對于《條例》頒布實施之前有了明顯的改善；但是，相對于它立法的目標而言，則在不少方面還存在差距。”

在他看來，《條例》實施以后，保安服務市場的從業主體性質得到了明確，即確定為保安服務公司和自行招用保安員的單位；公安機關不再主辦保安服務公司，實現了政企分開，專注于做監管保安行業的“裁判員”而不再“身兼數職”。同時，保安服務的邊界有了明確的規定，即開展門衛、巡邏、守護、押運、隨身護衛、安全檢查以及安全技術防范、安全風險評估等服務，而不能阻礙依法執行公務、參與追索債務、采用暴力或者以暴力相威脅的手段處置糾紛；對保安員的行為也做了具體規范，包括不得限制他人人身自由、搜查他人身體或者侮辱、毆打他人，不得扣押、沒收他人證件、財物等。這些都是提升保安行業規范度的有效舉措。

同時不能忽視的是，保安員的執業資格、權益保障、行為規范、教育培訓等方面，還沒有達到《條例》的目標。“保安隊伍的人員素質問題，是當前保安行業發展面臨的最大難題。”苗偉明感嘆。

例如，《條例》規定：年滿18周歲，身體健康，品行良好，具有初中以上學歷的中國公民，沒有違法犯罪等不良記錄的，可以申領保安員證，從事保安服務工作。這實際上是一個比較低的門檻。

苗偉明說，當時他和其他研究人士提出，應該對保安員的執業資格進行嚴格把控，因為他們的工作涉及公共安全和國家利益，是非常重要的。這樣的工作理應由高素質的隊伍來承擔。但是，保安隊伍的學歷低、專業技能不足、年齡偏大等問題，是我國保安隊伍初期發展階段積累下來的歷史問題，如果真的對保安員設置較高的門檻，那么人員的來源就會立即成為現實困擾，最后只好做出妥協。

他說，《條例》實施后，上海某家保安企業曾與華東政法大學的治安專業合作，計劃培養高層次的保安專業人才，畢業后定向進入該公司工作。這個培養計劃試行了3年，最開始還有一些學生來參加，到后面逐漸無人問津。“如果保安專業有了大學生，甚至有了碩士、博士，當然能提升保安的整體形象和專業水平；但是目前社會對保安行業的認同度不高，又讓學生不愿來就學和從業。”

因為人員素質不高，他們的權益保障、行為規范以及教育培訓的落實也就無從說起，這幾乎成了一個“雞生蛋還是蛋生雞”的難題。

國內城管隊伍過去因為人員素質低也常為民眾所詬病，經過多年的發展，就業門檻提升和福利待遇的增加，使得城管隊伍的形象較最初已經有了很大的提升。

國外的經驗也許可以借鑒為破解的路徑。苗偉明介紹，新加坡的保安力量之一“輔警”，地位就比較高，國家制度為“輔警”設計了權益和福利的保障，有的崗位“輔警”收入甚至超過警察，這樣，就會有高素質的人愿意從事該行業。

章友德也表示，國內城管隊伍過去因為人員素質低也常為民眾所詬病，經過多年的發展，就業門檻提升和福利待遇的增加，使得城管隊伍的形象較最初已經有了很大的提升。保安隊伍也可以借鑒這樣的發展路徑。

一般保安市場放得不夠開

決定保安行業健康發展的另一關鍵因素，在于它的開放度和多元化。苗偉明告訴《新民周刊》記者，在《條例》即將實施時，他對保安市場的設想是“多元分級”的，即關系國家安全、公共安全、重要領導人物安保等特殊的保安領域，這些應該由國家嚴格把控；除此之外的一般保安服務市場，應該對市場全面開放，由企業進行充分的競爭、優勝劣汰。但是從目前的實踐來看，公安機關對保安服務企業的準入還是把控得比較嚴。

這樣的嚴格把控也體現在公安機關對保安培訓機構的準入上。苗偉明等人的設想是，讓分層分類的保安教育體系盡快鋪開，為行業培養素質較高的從業人員。但是，由于保安培訓的許可控制，目前社會力量未能充分進入，造成培訓的供不應求。他曾經隨機詢問在上海某大型保安公司從業的30余名保安員接受培訓的情況，其中只有三分之一接受過3個月的培訓，有三分之一接受的培訓為一周到兩周，余下三分之一幾乎沒有接受過任何的培訓。教育培訓力量的不足，讓保安隊伍的素質提升成了無源之水。

苗偉明提出：保安行業涉及公共安全，監管者的思考和行動較為謹慎，不大可能主動地推行開放，只有讓市場來反推。而當前的市場主體的積極性又并不強。他分析說：主要原因在于企業在一般的人防項目上的利潤不高，這源于人員隊伍整體素質不夠高，提供不了更高價值的服務；而利潤較高的技防項目，又是有較高門檻的。同時，研究者所設想的政府部門與行業協會“雙重監管”模式，由于行業協會的發展還不夠成熟，也暫未能發揮有效作用。“多元主體共治”的形成，還有待時日。

實際上，保安行業的發展對應的監管政府部門不僅是公安機關，還有教育、人力資源和社會保障等部門，如果能打通部門的界限，群策群力，或許能更加有助破解當前的難題。苗偉明在研究中曾提出，建立從中央到地方各級“保安監管委員會”的設想，他說，以現在的眼光看來，如果將來保安市場能達到充分的開放程度，那么建立一個類似于健促委、食安委這樣多部門之間的針對保安領域的協調部門，依然是有必要的。

對于保安服務的多元化，章友德說，隨著智慧城市的發展，人們對保安服務提出了更“智慧”的要求，這就意味著保安隊伍不僅要提高人員素質，其設備的高科技化發展也成為必備條件。這樣，保安服務企業會重視自身品牌的建設，以需求、問題、效果為導向，用優質爭得優價，獲取自身發展的同時也推進行業的前行。

中國的保安市場至今只有30余年的歷史，而保安行業發展最長的美國，其歷史已經超過150年。苗偉明說，其他國家的保安行業在多年中積累的歷史經驗，建立的法律體系、行為規范等，都可以為我們所借鑒。