“融合式自治”破解業委會治理難題

黎明琳

[摘 要]業委會治理是當前城市社區治理中的難點問題，也是關系百姓切身利益的重要民生問題，上海市黃浦區半淞園路街道堅持以黨建創新引領社區治理創新，探索形成了一條“堅持黨建引領、業主有序參與、依法依規依約”的三位一體的業委會“融合式自治”新模式，為有效破解業委會治理難題提供了借鑒。

[關鍵詞]黨建；業委會；融合式自治

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）10-0050-04

改革開放40年來，隨著經濟社會快速發展，社會結構快速轉型，城市社區治理的主體、客體以及環境等因素發生了深刻變化，社區日益成為社會成員的集聚點、社會需求的交匯點、國家現代治理的著力點和黨在基層執政的支撐點。黨的十九大報告提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局。

城市住宅小區構成了現代城市的重要基礎單元，小區和諧則社區和諧，社區和諧則社會和諧。2014年3月5日，習近平總書記在全國兩會上參加上海代表團審議時強調：“社會治理核心在人，重點在城鄉社區，關鍵是體制機制的創新。”因此，必須深入貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義思想，高度重視社區治理工作，將社區治理放在城市現代治理體系的全局高度來考慮和推進，抓住業委會建設這個社區治理的“牛鼻子”，以增強業主獲得感為宗旨，努力形成共建共治共享的社區治理新格局。

業委會規范化建設多年來一直是社區治理的痛點和難點，上海市黃浦區半淞園路街道近年來積極開展業委會規范化建設的創新實踐，探索形成了一條“堅持黨建引領、業主有序參與、依法依規依約”的“融合式自治”新模式，有效破解了業委會運行難題，為城市社區治理現代化提供了可資借鑒的經驗。

一、問題的提出

半淞園路街道位于上海市黃浦區的東南角，東、南兩面環黃浦江，面積2.87平方公里，常住人口8.8萬，是中心城區典型的居住型社區。現有住宅小區97個， 住宅成套率達90%；已建業委會92個，業委會組建率達95%；業委會成員中黨員240名，占48%。以耀江居民區為例，該居民區是半淞園路街道內小區數量最多的居民區，共有10個商品房小區、3115戶居民，其中既有新開盤的商品房小區，也有房齡20多年以上的售后公房。但近年來小區治理問題逐漸成為街道社區治理中的短板，直接影響居民的日常生活和社區的和諧穩定。

存在的主要問題：一是部分小區居民不文明現象嚴重。有的小區亂停車現象突出；有的存在高空拋物現象；有的小區不文明養寵物問題嚴重。二是有的小區群租問題一直無法根治。群租問題不僅影響相鄰居民的正常生活，更存在諸多的安全隱患。三是小區業委會不規范運行問題突出。有的小區業委會多年無法成立；有的小區業委會一直難以正常運轉。

如何從制度上徹底解決小區治理難問題，讓社區群眾擁有一個和諧宜居的家園，成為近年來半淞園街道黨工委亟待破解的難題。

二、半淞園路街道“融合式自治”的創新實踐

為了回應社區群眾的迫切呼聲，從根本上破解長期以來的小區治理難題，從2012年開始，上海市黃浦區半淞園路街道黨工委深入貫徹市委、區委關于“創新社會治理、加強基層建設”的工作要求，圍繞加強社區治理的社會化、法治化、智能化、專業化的工作目標，以加強業委會規范化建設為切入口，大膽開展業委會治理創新的探索和實踐。2012年10月，探索設立了第一個“業委會黨的工作小組”；2017年4月，出臺了上海首個耀江版《住戶守則》；2017年6月，開展了首次“業委會法治評估”等等。通過5年多的探索實踐，半淞園路街道逐步形成了“堅持黨建引領、業主有序參與、依法依規依約”的業委會“融合式自治”新模式。

（一）探索社區黨建新載體，堅持以黨建引領業主自治。街道黨工委積極探索創新住宅小區綜合治理體制，堅持黨建引領，充分發揮黨建在業委會運行中的重要作用。一是完善了住宅小區綜合治理構架。建立“1+3”住宅小區綜合治理構架，“1”即居民區黨總支牽頭召集居民區綜合治理聯席會議，并將其作為議事決策層；“3”即黨的工作小組、業委會主任聯誼會、物業經理聯誼會三個平臺，三者既獨立運轉、各司其職，又相互支撐、協同配合。二是組建了業委會黨的工作小組。業委會黨的工作小組分“內生式”和“派駐式”兩種模式。“內生式”即依托業委會成員中的黨員組成黨的工作小組；“派駐式”即居民區黨總支遴選有公信力、號召力、熱心參與社區事務的黨員，組成黨的工作小組派駐到各業委會。黨的工作小組是社區黨員亮明身份、主動作為、發揮先鋒模范作用的有效平臺，是基層黨組織監督、指導業委會工作的重要載體，發揮了智囊團、潤滑劑、后援團的重要作用。三是指導業委會規范運行。一方面，街道黨工委加強對業委會換屆選舉的指導監督，確保了業主委員會依法依規，通過選舉產生。另一方面，街道黨工委指導制定《業主委員會換屆改選工作流程指南》和《業委會規范運作工作指南》等業委會工作規范，并通過委托半淞園自治家園理事會開展業委會法治評估等方式，有力地引領和促進業委會的依法依規依約運行。

（二）搭建自治新平臺，促進業主有序參與。街道黨工委積極搭建自治平臺，促進業主有序參與，在業委會主任聯誼會的基礎上，成立“半淞園路街道業委會聯合會”，促進業委會發揮主體自治功能。一是為業委會開展工作提供專業服務。業委會聯合會定期組織會員學法規、學政策，圍繞業委會如何開展工作、如何處理好多層面關系及物業管理相關法律法規等內容進行學習交流，拓寬業委會的工作思路。同時，聯合會還為業委會提供各類專業技術支撐，增強業委會的工作能力。二是為業委會破解難題進行專業指導。針對各小區普遍存在的共性問題，聯合會通過召集小區業委會、物業公司、業主，召開討論會、聽證會、協調會等形式，廣泛聽取民意、集中民智，合力研究解決廣大業主關心的問題。三是為住宅小區建設凝聚各方力量。業委會聯合會目前共有單位會員70個，下設11個居民區分會（理事單位），由理事會負責日常工作。通過組織聯合，凝聚各會員力量，充分發動各小區業委會及業主的資源、智慧和力量，推動社區的共建共治共享。

（三）堅持法治思維，推進依法依規依約自治。針對業委會“不作為”“亂作為”“難作為”等難題，街道黨工委堅持運用法治思維和方式，著力推進業委會依法依規依約運行。一是“實務培訓”配套“治家講壇”，提升規范運行意識。堅持業委會定期培訓制度和新任業委會成員上崗談話制度，將業委會規范化運行的培訓納入“社區當家人”培訓計劃，與各居民區書記、居委會主任同步參加相關培訓。圍繞業委會換屆及委員增補、物業服務企業選聘、維修資金及公共收益的使用管理等內容開展“治家講壇”，提高了業委會成員的規范意識和業務能力。二是“顧問團”配套“專業律師”，提供全面法律服務。建立由行政、法律、物業、社區管理等各領域專家組成的業委會顧問團，為住宅小區綜合治理重大事宜提供政策法規咨詢、疑難問題研究、矛盾糾紛調處、業務培訓等，幫助業委會解決運行中的各類疑難雜癥。2017年開始，街道又與3家律師事務所簽訂協議，指定專業律師擔任業委會聯合會居民區分會律師顧問，幫助業委會開展培訓、化解矛盾、提供法律咨詢等全面法律服務，推動社區依法治理工作的進一步深化。三是《操作指引》配套《住戶守則》，完善“依法依規依約”制度體系。一方面，為了增強業委會規范化運行的操作便利化，街道編撰了《業主委員會換屆改選工作流程指南》和《業委會規范運作工作指南》，進一步規范業委會的工作制度，為業委會依法依規運行提供方便實用的指導手冊。另一方面，針對小區寵物飼養、車輛行駛與停放等多發問題，指導出臺了《住戶守則》，形成了全面、詳實、可行、有效的自治規約范本，讓小區住戶有更加清晰的行為指引。尤其是對違規行為實行創新性的分級制裁措施，如對于違反車輛行駛和停放規定的，業委會和物業公司可以要求相關責任人限期改正，從而有效提升了守則的剛性約束和實效性，使《住戶守則》成為“小區憲法”，有效杜絕了小區不文明行為的發生。四是“法治評估”配套“引導資金”，變事后被動化解為事前主動引導。街道制定出臺了《半淞園路街道業委會法治評估辦法》，構建了上海市首個“業委會法治評估體系”。委托“半淞園治理家園服務站”實施首次法治評估，邀請律師、業委會聯合會理事等組成4個評估小組，對92個業委會開展全面體檢，并對參評業委會逐個出具“法治建議書”，對癥下藥。出臺《半淞園路街道業委會引導資金使用和管理辦法（試行）》，凡是被評選為年度的“星級業委會”，可以以項目形式向街道申報資金扶持，正向激勵進一步增強了法治評估的引導功能。

半淞園路街道業委會“融合式自治”新模式實施以來，一些長期困擾小區建設的難題得到了徹底解決。街道轄區內的小區物業矛盾糾紛大幅下降，廣大小區業主的滿意度和幸福感顯著提升。由于成效顯著，半淞園路街道業委會規范化建設的創新實踐受到了社會各界的廣泛好評。2017年4月25日，《解放日報》、新華網以“耀江居民區《住戶守則》 居民公約‘新樣板”為題進行了報道；2018年2月23日，《解放日報》、中國新聞網又以“業委會評星級，可申請項目引導資金”為題對半淞園路街道開展業委會法治評估進行了專題報道。半淞園路街道耀江社區《住戶守則》還被評為“2017中國（上海）社會治理創新實踐十大案例”。

三、半淞園路街道“融合式自治”模式的啟示與思考

上海市黃浦區半淞園路街道業委會“融合式自治”的新模式，將“黨建引領”“業主當家”和“依法自治”融合在一起，實行綜合治理，在社區治理中充分體現“黨的領導、人民當家作主和依法治國”的有機統一，跳出了傳統的社區治理思路，不僅強化了基層黨組織對業委會工作的領導，提升了業委會的法治化運行水平，更增強了業委會主體的自治功能，探索出一條社區治理新路徑，為新時代住宅小區業委會規范化建設提供了啟示與借鑒。

（一）加強黨的領導是業委會規范化建設的根本保障。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”只有加強黨對業委會建設工作的領導，才能確保業委會運行不走樣、不變形，才能確保業主自治既生氣勃勃，又井然有序。要健全社區黨建工作運行體制和機制，改進黨的領導方式，在業委會規范化建設中不斷提升黨組織的領導力、凝聚力和影響力，使黨組織成為業委會工作中的“主心骨”“引路人”和“智囊團”。要通過加強黨總支牽頭引領，創新黨建載體，建立如“內生式”與“派駐式”的“業委會黨的工作小組”等黨的組織，將黨組織向業委會有效延伸，從而實現業委會黨的組織全覆蓋，進一步發揮黨組織在業委會日常工作中的引領作用。要積極發揮社區黨員的戰斗堡壘作用，在業委會換屆選舉時，積極推薦那些熱心服務群眾、工作認真負責、群眾威信高的社區在職黨員、離退休黨員作為業委會委員候選人，鼓勵、支持他們進入業委會為社區居民服務。同時積極引導社區的黨員業主們參與小區管理，為小區建設獻計獻策，支持協助業委會化解小區的各類問題，為業委會工作提供堅強有力的隊伍支撐和人才保障。

（二）依法規范運行是業委會建設的關鍵環節。法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要依托，是社會治理的基礎性保障，也是社區治理能否成功的關鍵所在。一要牢固樹立業委會法治化的理念。業委會雖然是業主大會選舉出來，代表廣大業主行使物業管理權力的，但這種權力同樣需要受到《物權法》等國家相關法律法規的規范和制約，業委會運行不能隨心所欲。與此同時，街道等相關政府部門對業委會的運行負有指導、服務和監管職責。因此，必須牢固樹立業委會法治化的理念，堅持運用法治思維和法治方式來規范業委會運行。二要增加對業委會工作的公共法律服務供給。目前國內絕大多數的小區業委會成員缺乏法律專業素養，又缺少購買法律服務的資金來源。這就要求政府部門要將業委會法律服務納入政府公共法律服務供給范圍，通過政府購買服務等方式聘請律師為業委會提供包括法律咨詢、知識培訓、業委會運行指導、社區糾紛調解等多方面的法律服務，為業委會依法運行提供法治支撐和保障。三要強化對業委會依法運行的引導與監督。業委會工作大都是沒有任何勞動報酬的志愿性工作，廣大業主又缺乏參與和監督的意識和能力。面對各種利益誘惑，業委會容易出現違反物業管理法律法規、損害全體業主利益的問題。因此，必須加強對業委會規范運行的引導與監督，創新法治方式，采取諸如“法治評估”等方式，考察業委會在日常運行中是否存在違法違規現象，提出改進完善的意見建議，以引導、提升業委會依法運行管理的水平。

（三）推動業主有序參與是業委會規范化建設的重要基石。人民民主是社會主義的生命，民主的樸實真諦就是“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。規范業委會運行的根本動力就在于激發業主自治活力，讓廣大業主都積極參與到小區建設中來。要積極挖掘業主自治骨干。發動物業小區內有各種才能和專業特長的“能人”積極參與到和諧家園的建設中來，在參與小區治理過程中產生“被重視”“被需要”的價值感、榮譽感和成就感，從而逐漸成為共建家園“共同體”中的一員，增強小區建設的內生動力。另一方面要積極搭建業主自治平臺，引導成立諸如“業委會聯合會”這樣的行業性、專業性、聯合性的自治團體，倡導和組織各業委會實行自我服務、自我管理、自我教育和自我監督，促進轄區內各業委會之間的業務交流、合作，促進業委會整個領域的行業自律和依法運行，從而充分發揮業主主體的自治功能。

作者系上海市黃浦區委黨校公共管理教研室主任、副教授

責任編輯：沈 潔