日本自民黨黨紀監督制度探析

龍雪崗

[摘 要]在競爭型政黨體制下，政黨競爭是政黨加強自我建設的最直接動力。1993年日本自民黨執政地位的喪失，意味著自民黨一黨獨大的終結。面對外部競爭壓力增強、內部腐敗問題突出、派閥政治林立的局面，自民黨試圖通過加強黨紀監督的有效性、強化總裁在黨紀監督中平衡派閥政治的能力及健全黨紀監督的獎懲機制來提升自我凈化能力。然而，由于其黨紀監督是以派閥政治為基礎，黨紀監督的權威來自于國家權力，其黨紀監督效力十分有限。

[關鍵詞]自民黨；黨紀監督；制度；弊端

[中圖分類號] D73/77 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2018）10-0059-03

日本自民黨在1993年及2009年兩度失去政權后，于2011年制定《自民黨規律規約》，試圖通過加強黨紀監督來減少政黨腐敗、派閥斗爭，增強自民黨內聚力，以更好應對來自其他政黨的執政挑戰。這意味著自民黨在經濟績效合法性逐漸退卻的環境下，試圖通過加強黨紀監督、塑造良好政黨形象來鞏固合法性基礎、增強自身競爭力，這是自民黨從“經濟時代”過渡到“政治時代”過程中政黨發展的必然要求，然而由于其黨紀監督的基礎、權力來源存在局限性，其黨紀監督弊端頻現。

一、自民黨加強黨紀監督的內在原因

1993年自民黨下野，其一黨獨大的局面迎來終結，這意味著日本政黨政治發展邏輯的轉變，即合法性基礎從經濟績效過渡到社會資本的積累，也即日本政黨政治從“經濟時代”轉變為“政治時代”[1]。為此，自民黨試圖通過強化黨紀監督來增加執政的社會資本、增強競爭力以鞏固執政地位。在兩度失去執政地位后，2011年1月實施《自民黨規律規約》及2015年修改日本自民黨《黨則》，并強調“為實現黨的理念，我們制定本黨章，嚴肅黨內紀律、強化黨的組織和活動，以此規范黨的運營”[2]。加強黨紀監督是自民黨應對內外執政壓力的重要舉措，主要有以下三方面原因：

首先，外部執政壓力是自民黨加強黨紀監督的直接動因。1967年的議會選舉中，自民黨的議席首度跌至50%以下，意味著在野黨聯合執政成為可能。1993年執政地位的喪失，標志著自民黨一黨獨大的終結。自1991年11月到2017年12月，自民黨的總執政時間占78.26%，但是，此間其他政黨的執政韌性總體呈上升趨勢。1993年上臺的新黨執政時間占2.34%；1994年的新生黨為0.67%，社會黨為5.69%；2009年10月上臺的民主黨為13.04%。因此，激烈的政黨競爭成為自民黨加強黨紀監督的直接動力。

其次，因腐敗問題突出，執政合法性受到民眾的質疑。自民黨不斷吸收“官僚”這一群體入黨，進而形成“黨”“官僚”“財團”“三位一體”的格局。“三位一體”格局下“自民黨政治資源的缺乏及其自我凈化能力的下降，均使自民黨一黨獨掌政權的舊有政治體制受到挑戰”[3]。2010年自民黨修訂《2010年綱領》時強調“經濟增長乏力和財政惡化帶來財政不健全的困苦”[4]。此困苦是“三位一體”格局及自我監督不足的情況下自民黨內部腐敗的結果，隨著社會認同度的不斷下降，其執政合法性也受到質疑。為此，自民黨試圖通過加強黨紀監督來強化民眾認同，增強執政的合法性基礎。

最后，激烈的派閥政治，嚴重削弱了自民黨的內聚力、競爭力。派閥政治是自民黨自成立以來的固有特性，根源是其成立之初由政見不同的幾個政黨合并而成，其下臺之后，這種派閥分歧因混雜著不同形式的人身依附關系、利益分配及政策分歧愈演愈烈。可以說，“日本自民黨的歷史就是一部派閥抗爭史，是一部派閥興衰更替、聚散離合的歷史，自民黨也與派閥共生共存”[5]。

中選區制度成為自民黨派閥政治發展及腐敗蔓延的催化劑。1947年到1994年日本眾議院議員采取中選舉區制度，即將全國分為117個選區，單個選區內不分政黨、不按派閥、不設門檻地選出3—5名眾議院議員，并且實行無記名單票制，按照得票順序，依次排名。這樣的選舉制度使得僅依靠政黨無法保證在選舉中獲勝，因為很容易出現“同室操戈”的現象，因此當選的關鍵在于候選人所依附的派閥力量大小及個人后援會的支持。這極大地導致了自民黨派閥政治與政治獻金的統一。

此外，自民黨內部的職位分配遵從“派閥均衡”及“年功序列”原則，這不僅加劇了黨內派系爭奪，同時還加劇黨內腐敗的蔓延。“雖然派系屬于黨內非正式組織，但實際上都高度組織化了，他們各自的事務所獨立進行會計運作，并配有專門的職員。”[6]所以，在派閥政治高度組織化的政黨，加強黨紀監督的獨立性、強化黨內整合成為抑制派閥政治的關鍵。

二、自民黨加強黨紀監督的舉措

20世紀90年代，自民黨內部的腐敗及派閥政治造成黨內離散，進而引發民眾對其的政治信任持續下滑，加之民主黨、社會黨、新黨、新生黨等聯合執政成為可能且執政的韌性不斷增強，自民黨內憂外患極其嚴重。因此，自民黨必須通過加強黨紀監督，來“滿足民眾日趨增多的訴求，更廣泛和動態地從制度方面推動改革，持續培養公眾的民主觀念和新的政治價值”[7]。黨紀監督成為自民黨自我凈化、培育政治信任、鞏固執政地位的重要舉措。自民黨的黨紀監督主要表現在《黨則》及《自由民主黨規律規約》的相關規定之中。

首先，保證黨紀監督權的權威性。主要表現在三個方面：其一，執紀權是由黨內最高法《黨則》加以規定，還輔之以《自由民主黨規律規約》為監督執紀依據，并以全體黨員為監督對象，以法律保證監督效力的發揮。其二，以國家權力為依托。自民黨《黨則》明確規定黨紀委員會成員由黨大會選任，在人員分配上按照“黨所屬的眾議院議員，8人；黨所屬的參議院議員，4人；總裁從黨所屬的國會議員中推薦的人，2人；從前三項以外的人中，由總裁推薦人格高尚、廉潔且有學識的人，4名”[8]。同樣的，政治倫理審查會的18名成員中，“黨所屬的眾議院議員，8人；黨所屬的參議院議員，4人；從前兩項以外的黨員，2人；由總裁推薦人格高尚、廉潔且有學識的人，4名”[9]。自民黨黨紀委員會及政治倫理審查會成員與國會成員往往交叉復合，將國家的立法性權威轉化為黨內的執紀性權威，增強黨紀監督的有效性。其三，靠近組織權力中心。黨大會是自民黨最大的權力機構，黨紀委員會是黨大會之下的四大組織機構①之一。

其次，增強總裁平衡派閥政治的能力。黨紀監督的有效性不僅取決于監督權的權威性，還取決于總裁平衡派閥政治的能力。總裁成為黨紀平衡派閥政治、加強黨內團結的重要依靠。增強總裁作用主要表現在兩個方面：其一，總裁控制黨內執紀機構的人事權；其二，人事的控制轉化成黨紀監督決策權的控制。日本自民黨最新的《黨則》及《自由民主黨規律規約》中關于黨紀委員會、干事長及政治倫理審查會的人事任免的規定折射出派閥政治互相制衡的影子，總裁在各方力量中具有決定性作用。一方面，黨紀委員會成員的分配體現出“派閥均衡”的原則，而總裁通過控制1/3的人事權來保證其在各派閥中的主導地位；另一方面，在自民黨的《黨則》中明確規定“干事長在得到總務會的承認后，由總裁決定”[10]，《自由民主黨規律規約》也規定政治倫理審查會委員在一定原則基礎上“經總務會承認后，由總裁指名”[11]。

最后，優化黨紀監督的獎懲機制。激勵及懲罰是規范黨員政治行為的有效方式。自民黨在經濟績效時代，黨內獎懲機制更多的是以經濟利益為誘導，在政治時代則多是通過榮譽及利益的雙重驅動，并輔之以特定的政治倫理。在《黨則》及《自由民主黨規律規約》中，“賞罰”機制是自民黨加強黨紀監督的重要形式。激勵機制主要是給予黨員特殊的榮譽來倡導某種政治行為，在黨大會上由總裁進行頒獎的方式可以增強黨員的儀式感、榮譽感，強化黨員的身份認同。在日本這一等級觀念極強的國度里，這種激勵方式極其有效。

構建靈活的黨內懲罰機制。其靈活性主要表現在三個方面：其一，處罰形式的多樣性，自民黨黨紀監督的主要形式有“勸告遵守黨章；告誡；停止黨內職務；勸告辭去國會及政府職務；選舉時不推薦公認；停止黨員資格；勸告退黨；開除”[12]等8個不同強度。多層次的黨紀處罰可以增強其適應性，強化黨紀對政治行為的規范效果。其二，根據不同的執行效力和監督對象規定不同的執紀主體。政治倫理審查會對議員的政治倫理具有調查權，由黨紀委員會進行紀律處罰。其三，內容的針對性。主要就擾亂黨的紀律、損害黨的品行、違背黨的決議這三種行為進行黨紀處分。腐敗被納入到損害黨的品行之中，其懲處機制在《政黨助成法》及《政治資金規正法》中都有具體規定。

三、自民黨黨紀監督的弊端

自民黨黨紀監督的權威性是建立在“派閥均衡”的基礎之上的，因而其權力非常有限。派閥政治及“總裁—首相”一體下的黨紀監督缺乏獨立性、權威性，自民黨的黨紀監督存在較大局限性：

以“派閥”政治為基礎的黨紀監督效力十分有限。即使自民黨的黨紀監督權由國家法律規定，且有國家權力的滲透，然而在派閥斗爭激烈的自民黨中，其監督的空間狹小、效力有限。因為派閥政治在自民黨組織中已經實現制度化運作，包括總裁的選定及職位多寡、高低分配都是根據派閥勢力的強弱進行分配，“分肥”制度下自民黨派閥斗爭基本保持在可控范圍之內且能有效防止政黨分裂，保證了政黨的相對穩定、團結，從而基本實現了對黨紀監督的功能性替代，黨紀監督的空間及效力被進一步削弱。

黨紀監督權威來源于國家權力，缺乏獨立性。日本自民黨的長期執政地位促使其自我建設與國家建設呈現出一體同構的現象，尤其是在人員結構上。如總裁與首相“異體同一”；黨紀委員會及政治倫理審查會也表現出黨紀監督權與國家權力相結合的特點。所以自民黨黨紀監督往往是以國家的行政現象表現出來，這種黨紀監督的權威主要來源于國家權力，但是在競爭性政黨體制下，多黨執政使這種權威帶有間歇性特點，無法滿足黨紀監督常態化的需要。

參考文獻

[1]林尚立.日本政黨政治[M].上海：上海人民出版社，2016：124-134.

[2][4][8][9][10][11][12]朱艷圣.世界主要政黨規章制度文獻—日本[G].北京：中央編譯出版社，2016：330.325.343.370.332.370.365.

[3]宋益民.試論戰后日本政治體制及其演變[J].日本問題研究，1990（02）.

[5]王振鎖.戰后日本政黨政治[M].北京：人民出版社，2004：319.

[6][日]石川真澄.戰后政治史[M].東京：巖波書店，1984：217.

[7]陳鵬、臧雷振.日本公眾政治信任的變遷及其成因分析[J].日本學刊，2016（03）：51.

注釋

①四大組織機構是指黨紀委員會、總務會、兩院職員總會、總裁

作者系中共上海市委黨校研究生

責任編輯：沈 潔