對加強邊疆民族地區農村基層政權建設的思考

董國菊

摘 要：農村基層政權是國家政權的根基，只有農村穩定才有國家的穩定。邊疆穩定是國家安全的重要保障，邊疆民族地區農村基層政權建設構成了邊疆穩定的基石。改革開放以來我國農村經濟發生的變化，助推著農村基層政權的建設。如何加強德宏邊疆民族地區農村基層政權建設意義重大。

關鍵詞：德宏州 邊疆民族地區 農村 基層政權建設

農村基層政權是國家政權的根基，只有農村穩定才有國家的穩定。邊疆穩定是國家安全的重要保障，邊疆民族地區農村基層政權建設構成了邊疆穩定的基石。目前，我國基層政權建設中普遍存在著穩定性差、基層干部隊伍素質、政治覺悟不高以及基層群眾的政治文化水平不高等問題。做為國家“一帶一路”的前沿，同時又是邊（邊疆）少（少數民族）窮（窮困）的德宏，農村基層政權建設問題值得思考。

一、改革開放以來我國農村經濟發生的變化，助推著農村基層政權的建設

改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，我國農村經濟基礎發生了很大變化。在生產效率提高、農民收入提高的同時，村級財政基本上破產，大量農民離開土地流入城市。黨的方針政策、政權管理機制，乃至經濟生活，從上到下，到鄉鎮一級形成一個循環體，而村級以下的廣大農民自己形成一個循環體，這兩個循環體基本不銜接，形成了斷層。也就是說原來從上到下一桿子插到底的政權管理機制，到了村這一級出現了斷層?！皵鄬印笔寝r村從計劃經濟向市場經濟轉軌的必然結果。農村聯產承包責任到戶之后，隨著市場經濟化程度的提高，上級政權對于農民的生產活動所發揮的影響越來越小，農民在經濟生活上對于上級政權的依賴也越來越小。過去，管理村里的資產、組織生產和分配，是村黨支部的主要職能和權力來源，而隨著包產到戶和市場經濟的發展，村民逐漸有了自己的經濟支配權。許多村黨支部，乃至鄉、鎮政府，找不到自己在市場經濟中的定位，而村民們則認為他們是“吃閑飯”的一小撮。加上農村黨員、干部隊伍普遍年紀老化、文化程度低，以及宗派、家族勢力等對農村社會影響較大的民間非政府力量的存在，導致農村基層黨組織渙散，農村基層政權建設已迫在眉睫。執政黨必須以新的方法處理農村基層政權問題，抓好農村黨建工作，把真正代表先進文化和先進生產力，代表廣大農民群眾的人吸收到黨組織里來，進而推動農村基層政權的建設。

站在德宏的土地上，國家南向戰略的實施，使德宏從改革的末梢變為面向東南亞、南亞開放的前沿，繼云南橋頭堡和瑞麗國家重點開發開放試驗區建設機遇之后，德宏又迎來了“孟中印緬經濟走廊” 建設和“一帶一路”國家戰略實施的大好時機。《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》將云南定位為面向南亞東南亞的的輻射中心，目的是打通向西南開放的通道，主古絲綢之路重新煥發生機與活力。德宏位于東南亞經濟圈、南亞經濟圈結合部，是中國連接印度洋國際大通道的要沖。隨著中國“一帶一路”戰略和孟中印緬經濟走廊建設的深入推進，德宏區位優勢十分突出。云南日報評論：“德宏是中緬合作的核心區，特殊的地緣人緣關系，與緬甸及東南亞、南亞國家友好往來、互市貿易、文化交流源遠流長，在歷史、區位、資源、文化等方面具有得天獨厚的優勢。”“‘翻開中國地圖，德宏在祖國的邊陲，翻開世界地圖，德宏是開放的前沿。這句話詮釋了德宏在國家實施‘一帶一路重大戰略中具有得天獨厚的區位優勢?！痹谌绱酥卮蟮臋C遇面前，邊、少、窮、的德宏如何順勢而為，加強農村基層政權建設，穩固根基，搭上國家發展的快車，已經刻不容緩。

二、德宏邊疆民族地區農村基層政權建設基本情況

目前我國農村基層政權建設包括鄉鎮政權和村民委員會建設兩部分。鄉鎮政權建設主要是指在鄉鎮政府中建立適應社會主義市場經濟要求的工作機制完善監督程序，推行政務公開，增強辦事效率。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村委會組織法第二條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督?！?/p>

以德宏州芒市為例，芒市下轄11個民族鄉鎮（其中7個山區鄉鎮：勐戛鎮、芒海鎮、中山鄉、江東鄉、五岔路鄉、三臺山鄉、西山鄉，4個半山半壩鄉鎮：芒市鎮、軒崗鄉、風平鎮、遮放鎮），一個農場，一個街道辦事處。102個行政村，1602個村居民小組。組建了13個基層黨委，100個黨總支，955個黨支部，共有黨員12939人。

近年來，芒市基層政權建設工作以“圍繞經濟抓黨建、抓好黨建促發展”為目標，突出重點，分類指導，統籌兼顧，狠抓落實，形成了“黨委龍頭活、各級班子強、鄉村基礎實、配套組織全、整體效能好”的基層政權建設工作新格局，為建設和諧、文明的基層政權建設提供了有力的政治和組織保證。

首先，成立基層政權建設工作領導小組，完善“一把手”抓黨建責任制制度，制定科學合理的考評細則，形成齊抓共管、上下聯動的工作格局。健全和落實領導干部黨建工作聯系點制度，建立領導干部“四同”工作機制，規定了市級領導干部每年下鄉駐村的具體目標任務，各級領導干部通過與農民“四同”，加強對聯系點黨建工作的指導。定期不定期地對基層工作進展情況進行督促檢查，落實了基層黨委抓基層政權建設建設工作的責任。

其次，加強村級后備干部隊伍建設，把政治素質好、年紀輕、文化高、懂經營、善管理的高中畢業生、退伍軍人、實用技術骨干、經濟帶頭人納入視野，重點培養，解決村干部后繼乏人的問題，同時積極開展農民黨員培訓教育工作。

再次，各鄉鎮機構普遍設置了“四辦四中心兩站一所”，即黨政綜合辦、經濟發展辦、社會事務辦、社管綜治辦、農業綜合服務中心、文化廣播電視服務中心、村鎮規劃建設服務中心、社會保障服務中心、農村經濟經營管理站、林業站和財政所。財政體制實行“村財鄉管、鄉財縣管”。稅費改革后，鄉鎮和街道所有經費都屬于上級轉移支付，事多權小，普遍存在事權、財權不匹配、人少事多、財力不足等情況，嚴重制約基層政權建設工作及其他各項工作的開展。

三、邊疆民族地區農村基層政權建設中的問題分析

（一）基層干部隊伍素質普遍偏低，導致對發展村級經濟的思路不清，缺乏長遠發展規劃

村干部綜合素質的高低影響著農村經濟發展水平的高低。由于儲備干部能力不足，村委會干部任職時間較長，大部分年齡偏大，文化程度不高，導致創新意識不強，缺乏對市場經濟動態變化敏感性，對新技能的接受能力較差，缺乏長遠發展規劃，缺乏積極性和創造性，平時僅停留在應付上級下達的工作，不能將身心投入到帶領農民發家致富，促進 當地農村經濟發展的工作中去。

（二）基層干部待遇低，隊伍不穩定

基層干部隊伍的穩定對于維持區域的穩定性，提高行政效率有極其重要的作用。但由于芒市基層一線相對來說工作環境惡劣，工作強度、壓力大、時間長、升職機會小，加上基層干部的工資福利待遇差，家庭生計難以維系，社會保險不齊全等。有的村干部參加工作十幾年，面對正常落選后的生活保障問題，目前還沒有納入各級黨委政府的議事日程，導致任職時間長的村委會和居委會干部常懷后顧之憂，工作熱情不高，很多人不愿意在基層一線工作。雖然大學生村官的選拔制度為邊疆地區提供了優秀的人才和經濟發展所需的專業技術，促進了該地區的政權建設和經濟發展。但多數優秀的大學生村官到基層歷練只是為了積攢工作經驗，提升工作能力，很少有長期發展的打算。一些大學生村官由于不懂當地民族語言，交流存在溝通障礙，工作不接地氣，難以扎根，基層干部隊伍不穩定成為常態。

（三）村干部腐敗問題，侵蝕著基層政權建設的根基

村干部腐敗主要就是由于村級事務管理規范化程度不高，財務管理不公開透明等原因造成的。有些村干部混淆了公與私的關系，不落實民主集中制，飛揚跋扈，作風霸道，辦事不講程序和規矩，村里重大事項不進行民主決策，村民也不了解村里重大事項建設和經費的使用情況，有些村干部為了躲避監督，甚至設立賬外賬。

近年來查處的村干部腐敗，絕大部分都涉及土地征收、占地拆遷、承包流轉、惠農資金使用以及村里重大工程等領域，具有很強的指向性。一旦這些村干部失去做人底線，忘記“用權為民”的宗旨，為了獲取官位，通過請客送禮、拉票買票、宗族選舉等手段來當選村干部，撈取個人利益，直接侵害村民的切身利益。加上有些部門為了推動工作，對村里重大項目和資金的監督睜一只眼，閉一只眼，讓村干部有很大的尋租空間，而審計監督和紀檢監督又主要是進行事后監督，缺乏事前監督和過程監督，必然會引起村民不滿，導致群眾上訪事件經常發生。有理的上訪，甚至無理也上訪，對黨的基層政權建設和法治建設具有極大的破壞性，最終損害黨和政府的形象，使政府公信力下降。

（四）部分基層干部對黨的民族宗教政策認識不深、理解不足，削弱了基層政權的力量

德宏是全國30個、云南8個少數民族自治州之一，是一個多民族、多宗教的民族自治州，“十里不同天，一山不同俗” 是對德宏宗教文化的經典概括。在長期的歷史發展進程中，德宏州民族和諧、宗教多元，佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、天主教五大宗教俱存，其中佛教又有南傳上座部佛教和漢傳佛教兩大派。州內傣族、德昂族和阿昌族信仰南傳佛教，部分景頗族信仰基督教和天主教，回族信仰伊斯蘭教，部分漢族信奉漢傳佛教、道教和基督教。此外，各民族還有本民族信仰的原始宗教。其中佛教影響范圍最廣，尤其是對傣族傳統文化影響深刻，它不僅是作為一種宗教信仰影響傣族自身族群的生產生活習俗，而且佛教與傣族文化的緊密結合，更是對其它民族，包括當地漢族的文化也產生了較大影響，這種影響不僅反映在農村，也延續到城鎮，融入到商業活動之中。這需要一支懂民族宗教的，并愿意為此付出的干部隊伍來開展民族宗教工作。

現實情況是德宏基層宗教工作干部多半是兼職的，普遍對黨的宗教政策缺乏正確全面的理解，宗教事務管理意識不強。囿于傳統思維方式的影響，一些基層干部視宗教為高度“敏感”且具有濃厚政治色彩的問題，“談宗色變” ，不能正確認識非法宗教活動對于政權建設、社會經濟發展的危害，對非法宗教活動管理不嚴格。許多干部在思想認識上存在誤區，對宗教消極因素看得多，對積極面認識不足：他們有的視教職人員和信教群眾為迷信愚昧，與其保持距離；有的片面理解信仰自由是公民的權利，對屬地宗教活動，不敢主動宣傳介入、大膽管理，而是放任自由；有的習慣用管治思維、行政命令去管理宗教事務，用官僚習氣對待教職人員、處理宗教事務，弱化了黨的群眾基礎；有的干部認為宗教事務行政執法可有可無，只要不出事就行，存在履職不嚴、敷衍塞責、效能低下的現象；有的干部認為宗教管理就是去除宗教文化中的極端思想，對人民群眾的宗教思想不重視，甚至不理解為什么芒市各村的佛教活動場所超過村委會辦公室和中小學的總和？為什么農民群眾對改善基層辦公條件態度消極，但對修建和裝修佛寺卻熱情高漲，主動捐款，佛寺裝修得比村委會辦公室漂亮？如此種種在很大程度上削弱了基層政權的力量。

（五）基層群眾的法律意識普遍淡薄

法律意識對于法律的實施、人民群眾自身權利的維護都是極其重要的。但當前在德宏農村，人情社會、熟人社會的特征明顯，從實用性、意識層面、表現形式來講，傳統道德、風俗習慣、宗教信仰與村民的素質水平、農村的現實環境更相符合，更容易被接受，比法律來得更切合實際，更深入人心，更加有效。在村民的潛意識里，用道德倫理就能分清好壞是非，不需要法律的參與，認為“打官司”是很不光彩、丟盡臉面的事，會被人說三道四，指手畫腳，致使村民不習慣于遇事找法、辦事靠法，這在很大程度上制約著村民法治觀念的形成，基層群眾的法律意識普遍淡薄。

（六）基層群眾的政治參與意識不強

基層群眾的政治參與意識對于加強基層政權建設有著十分重要的意義。但在德宏邊疆農村，多數基層群眾對于民主的概念、民主權利的含義和范圍認識不清。對于最基本的公民選舉權，多數群眾認為選舉只是一種形式，可有可無，村干部是上級任命的，是鄉鎮政府的辦事機構，是為鄉鎮政府服務的，這種觀念導致了群眾政治參與意識不強，在進行村干部選舉時，部分群眾找借口不參加，這不利于基層群眾行使自己的合法權利，使民主監督的真正作用不能得到充分發揮，對基層政權建設極為不利。加上領導班子作風不夠民主，主要領導說干啥就干啥，班子成員之間不夠團結，工作上相互溝通不夠，不能形成整體合力，也在很大程度上影響著基層群眾政治參與意識的形成。

四、對加強民族地區農村基層政權建設的建議

（一）提高基層干部隊伍綜合素質

基層干部的綜合素質直接影響著當地的管理水平。首先，對現有的干部，國家應加大用于基層干部培訓的資金投入，培訓內容應包括多方面，不僅要包括文化理論、政治經濟制度、黨的經濟政策等內容，還要注重科技技能的培訓，全面提高基層干部的綜合素質，發揮其帶頭示范作用；其次，注重人才的引進，在鄉鎮干部選舉時，可以對基層一線任職較長、表現優秀的干部進行全面考察，優先提拔到領導職位，調動基層干部的工作積極性，同時注重吸引本地有能力的人回鄉發展，為其提供基層干部領導職位，為本地區經濟發展提供所需專業技能，帶領本地區人民致富，從而提升本地區基層政權建設水平；再次，大學生“村官”選派制度的實施也為邊疆民族地區注入了新的血液，國家應加大培養力度，為大學生“村官”提供更多的工作機會，增加其穩定性。

（二）加強黨性修養建設，增強基層干部自我約束、自我監督的意識

要加強基層政權建設，必須從思想上加以約束，加強黨性修養建設，尤其是農村基層黨組織“一把手”的思想教育，增強其自我約束、自我監督的意識。嚴明紀律，規范自己的言行，要求別人做到的，自己首先做到，要求別人不做的，自己首先不做；樹立求真務實、真抓實干的工作習慣。切忌空談、浮躁。養成孜孜以求、一絲不茍、干就干好、精益求精的工作態度；增強團結協作意識。團結問題事關全局，是干好工作的保證，是工作作風的具體體現?；鶎痈刹恳朕k法團結群眾，使大家心往一處想、勁往一處使，同心同德，形成合力，推進工作。

（三）把下派村支書作為當前強化農村基層政權建設的重大戰略舉措

我國曾經嘗試過向全國約20萬個村下派工作組，將集中在城市里的資金和技術要素下移一部分，通過村支書輸送到農村，提高黨對農村經濟的服務能力；協助村民推進民主自治，保證民主選舉的公正，嚴格執行黨和國家對村級民主的有關法律和規定，保證黨對村民自治民主進程的領導；以依法治村和公正斷事來提升黨在農村的力量，將農村年輕有文化有能力的人群吸納進黨的隊伍中來。德宏邊疆農村地區尤其需要以省、市黨委為組織主體，從省、市、縣選拔年輕黨員，配套有力的干部提拔使用機制和各部門全力支持的經濟科技政策，向一些基層組織軟弱渙散的后進村、問題村、矛盾村全面下派村支書，以此鞏固黨的基層政權力量。

（四）發展壯大村級集體經濟，為村級班子建設提供堅實的物質基礎

發展壯大村級集體經濟，是加強村級班子的凝聚力、號召力、戰斗力的物質基礎。集體經濟薄弱，債務負擔重一直是困擾德宏州農村基層組織建設的老大難問題，使村黨總支和村委會興辦各項公共事業舉步維艱。稅費改革后，可用資金進一步減少，負債問題普遍存在，后任村干部無錢辦事，群眾對此意見很大。結合德宏州實際，合理調整農業和農村經濟結構，壯大村級集體經濟實力，管好現有集體經濟，使其發揮最大的經濟效益，緩解村級經濟困難。采取以資源引資金、以產權引投資商等辦法，積極探索發展集體經濟的多種形式發展新的集體經濟，使資源優勢變為經濟優勢。在選擇發展路子上，應堅持因地制宜的原則，采取項目合作、資金傾斜、信息技術服務、人才交流等措施，實行經濟上支持、思路上拓寬與政策上傾斜并重，充分利用村級的土地、礦產、水能、茶園等資源，形成一鄉一業、一村一品的地方特色。鄉鎮黨委、政府要加強對村級經濟工作的領導，幫助搞好經濟管理和發展規劃，重點扶持，上下結合，分批突破，做到“一村一策”，切實為村級經濟發展提供良好的外部條件，建立發展村級集體經濟的激勵機制。

（五）把好村干部的“選人關”，嚴抓基層村干部的反腐敗工作，為鄉村治理營造風清氣正的環境

一個村干部好不好，能否得到群眾的認可，關鍵就是看村干部能否嚴于律己、嚴以用權，辦事是否公道正派。村干部腐敗必然侵蝕黨的肌體和基層政權建設，只有用有效的制度設計，把村民自治的權力納入法治化軌道，讓人民群眾真正參與和行使自治權，努力減少權力尋租空間，才能讓廣大農村地區真正擁有風清氣正的政治生態。

村干部人選問題直接事關村里的經濟發展和社會穩定，關系到黨的方針和惠民政策能否貫徹到基層和村民手里。選好人，是遏制了村干部的腐敗源頭的最好方式。能干、肯干和會干的村干部能順利推進農村的工作，群眾的滿意度自然就高。因此在鄉村治理中，要注重引導村民和群眾仔細醞釀村干部人選，把信念堅定、遵守法治、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的村干部選拔出來；鄉鎮黨委嚴格按照選舉程序，真正把那些有黨性修養，想干事，有能力，有威信的人選上去；要引導村民認識到不能為了收受參選人的恩惠就隨意亂選舉，不要為個人眼前的小利益而損害了村里發展的長遠利益。同時，要嚴禁個別人拉票賄選，防止村霸、惡勢力和家族勢力干擾換屆選舉，對那些覬覦集體資產的人更要堅決抵制。

在治理基層村干部腐敗中，黨委負主體責任，紀委負監督責任，紀委和信訪等部門要充分擔負起監督作用，確保監督落實到位，不停留在紙面和文字上，結合鎮村聯系緊密的特點，學會善于整合鎮村的信息資源。通過鎮里黨員干部了解村干部履職的有關情況，同時加強與基層群眾溝通交流，了解村干部的違紀線索，依法借助人民群眾進行反腐；經常與村務監督委員會、經管站和信訪辦等部門溝通，善于從村財務、村務公開和惠農資金使用中發現問題；對農村黨員干部在社會上流行的吃吃喝喝、拉幫結派等行為，及時提醒教育、誡勉談話，防止小錯釀成大錯；適時關注網絡輿情，收集網絡上涉及本地區村干部的違法違紀信息，及時查處，在緊抓辦案同時，抓好黨風廉政預警和警示教育，爭取做到查處一起、教育一片；強化事前監督和過程監督，尤其在重點項目實施中加強跟蹤問效，發現問題及時督促整改，嚴防監督者和村官串通一氣、狼狽為奸，形成窩案串案，對于發現違法違紀問題線索的，紀檢監察部門要及時查處；鄉鎮黨委政府要引導村干部依法履行職責，及時公布村務財務情況，讓村民自治的權力在陽光下運行；引導村干部和群眾推進村務事項的民主化管理，切實保障群眾的知情權、決策權、參與權和監督權，讓群眾關注村級重大事項的決策情況和資金使用情況，要求村干部要經常晾村務、曬賬目，減少貪污腐敗的隱秘空間。

（六）加強基層干部民族宗教政策的學習，夯實基層政權建設的根基

在民族宗教地區開展基層政權建設，首要的任務是發展，核心是貫徹落實以人為本的科學發展觀。只有從根本上加強基層干部民族宗教政策的學習，提高基層干部對于宗教政策的認識，才能糾正錯誤的管理方法，使基層干部在做民族宗教工作中能夠以人為本，堅持管理與服務并舉。按照政治上團結合作，信仰上互相尊重，生活上關心照顧的原則，增強黨和政府在信教群眾中的向心力和凝聚力，在促進德宏民族宗教文化發展的同時，夯實基層政權建設的根基。

一方面要加強基層干部對國家民族宗教法律法規知識及宗教文化的學習培訓并考核，考核合格者才能上崗，通過培訓來加深基層干部對于宗教的理解，從而改善工作方法，引導信教群眾樹立正確的信仰，提高思想覺悟，充分認識非法宗教活動對于社會穩定、經濟發展的危害，抵制并嚴厲打擊非法宗教活動；另一方面要建立合適的溝通渠道，讓基層干部與群眾及時溝通，充分了解群眾的宗教思想訴求，拉近基層干部與信教群眾之間的距離。

總之，穩定的基層政權是社會經濟持續穩定發展的基石?；鶎诱嘟ㄔO對于加強國家對邊疆民族地區的管理，促進社會經濟發展有著極其重要的作用。做為國家“一帶一路”的前沿，邊疆德宏民族地區農村基層政權建設意義重大。