世界城市秩序的國際公共關系意義 1

張鵬上海外國語大學公共關系學系副教授、博士

全球化時代，世界秩序與國家間關系的互動在多個層次上展開。一方面，全球問題理論界對世界秩序問題的通盤思考和激辯聚焦于全球性權力的轉移和再分配；另一方面，國家間關系的張力在世界秩序中的幾乎任何一個問題領域大量存在。是世界秩序的動蕩形塑了國家間關系，還是國家間的較量改變了世界秩序？這樣的問題如此宏大，以至于從任何一個角度直接進行研究，實際上都容易形成大而無當或片面深刻的結論。為避免這樣的失誤，探究世界秩序與國家間關系互動中的某一個層面，如世界城市秩序層面，并以此為基礎進入更高層次的研究領域，從邏輯上更為可行。世界城市秩序的提出，就是出于這樣的考慮。在目前國際秩序重組、動蕩的情勢下，更應充分認識世界城市秩序的國際公共關系意義。

在邏輯上類似，國際公共關系（International Public Relations）當然不是國家間關系的全部，公共關系學著力于研究組織與公眾之間的雙向對等溝通，從學理上具有強制平等的意味，并取消了科層化思維。公共關系研究亦可稱為公眾關系研究，以盡可能對最多的人產生積極的影響為學術追求。全球化背景和互聯網時代的來臨，意味著國際公共關系在理論和實踐上的普及，國際公共關系活動呈現幾何級增長。同時，在工業革命以來的世界秩序中，全球人口向城市集聚并在數量上形成對非城市人口的逆轉，聯合國經濟與社會事務部（The Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat）的《世界城鎮化展望》（2018年修訂版），“目前世界55%的人口居住在城市區域”，并預計到2050年，城鎮化率將達到68%，而1950年這一數字僅為30%。

這種全球人口格局的巨變，使探討世界城市秩序的國際公共關系意義有可能觸及到世界秩序生成的本質問題。世界城市秩序的動蕩有可能是最能說明目前世界秩序變化的指南。同時，國家的內部治理中，城市問題的權重也在上升。國家間關系的發展，以城市治理或城鎮化為主題的情況變得常見，城市本身也在成為一些對外關系領域的行為主體。世界秩序的變遷和國際關系的發展，說到底影響的是不同程度卷入國際化的公眾及其生活，而城市正是大部分公眾的生活所在。

具體來說，世界城市秩序作為世界秩序研究中的重要組成部分，有以下三個方面的國際公共關系意義：

首先，重點城市在世界范圍內的競爭力體現，正在成為大國與強國綜合國力體現的依托，并形塑著公眾的世界觀。國家間關系中，廣泛存在著競爭與合作。在和平狀態下，這些競爭與合作的大部分最終都會“落地”到城市治理環節。世界城市秩序的變化，意味著全球性資源的供給和配置的變化。在大國政治中，作為硬實力的武力越來越成為威懾性力量；成功和有效地利用城市體現國家軟實力，使手中的城市作為全球引智的平臺，而贏得國力的可持續競爭，當為上策。因為城市治理的直觀性，城市生活對公眾世界觀的形塑也尤為重要，城市居民對外部世界開放還是封閉，包容還是排他，都是影響世界城市秩序變化的重要變量，也是開展各類

1. 本文寫作得到上海市哲學社會科學規劃項目：“提升中國對外關系展開中的城市參與度研究”（課題編號：2017ECK002），上海外國語大學校級一般項目“中國對外關系展開中的城市參與研究”（項目編號：20161140035）支持。直接涉及跨國公眾參與的國際公共關系活動的基礎。

目前世界上有不少對重點城市在世界范圍內的競爭力進行排名的研究機構，它們每年出臺的研究報告往往能引起廣泛關注。例如，在金融中心城市領域，倫敦金融城推出的全球金融中心指數（GFCI）；在跨境旅游領域，萬事達公司的全球旅游目的地指數；在綜合經濟實力領域，日本森紀念財團都市戰略研究所的全球城市實力指數（GPCI）等等，都在世界城市秩序研究領域具有影響力。實際上，這也是重點城市需要主動開展國際公共關系工作的領域。實際上，在上述排名中，中國城市的位次往往不盡如人意。在中國國家綜合經濟實力于2010年超過日本，并已牢牢占據世界第二的情況下，直至2017年底仍沒有一個中國內地城市能夠進入全球城市實力指數（GPCI）的前十位，這證明中國重點城市的國際公共關系工作仍有巨大的發展空間。

其次，世界城市秩序中的城市跨國聯網效應，更加符合互聯網時代公眾的思維方式。自現代民族國家形成以來，明確的邊界使國家與國家之間的關系實際上形成了塊狀關系思維，很大程度上，你之所得即我之所失，領土爭端問題最為明顯。而世界城市秩序是一種典型的網狀秩序，城市的大小并不意味著城市在秩序中的中心地位，在一些全球議題領域，小城市也可能占據先機；城市與城市之間的關系，也更類似于點對點的關系，一城之所得，未必一城之所失。正因為點與點之間有足夠的空間，共生性關系才更有可能產生。同樣的，國際互聯網的存在，正在規訓著新一代全球人口的價值觀，世界城市秩序因其聯網效應，在互聯網時代將更容易被公眾理解和接受。

全球性的城市聯網，一方面體現在基礎設施（如機場、海港）之間的硬件性聯通，另一方面則是金融、數據、文化等軟件性連通。“一帶一路”倡議中提出了政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的“五通”指標體系，實際上對全球城市網絡中的硬件性聯通和軟件性聯通進一步細化。國際公共關系工作重在軟件性聯通，體現在“五通”指標體系上，主要能夠在政策溝通、民心相通兩個方面起作用，有時候甚至是關鍵性作用。實際上，目前全球范圍內，人口穩定在400萬以上的大城市/城市區域，也就是100個。這100個大城市幾乎集中著所有的國際公共關系資源，中國的城市在積極與世界其他城市形成國際公共關系聯網的過程中，可以優先、分類考慮這些分布在世界各地的大城市/城市區域。

第三，世界城市秩序中主要議題領域的較大規模去政治化，釋放了跨國公眾互動空間。當今世界，總體上仍處于和平與發展時期，這就意味著和戰爭時期相比，政治、軍事議題在人類整體生活中的密集程度要低。當然，世界秩序和國家間關系中，幾乎任何問題都涉及到跨國權力的分配與再分配，必然存在著大量政治性議題。但世界城市秩序中的議題，由于需要關注城市內部發展和城市間關系的拓展等大量具體事務，相對去政治化也是必然要求。當然，對于發展國際公共關系而言，去政治化議題也更有可能對最多的公眾產生積極的影響和引發互動。

與國家間關系相比較，城市間發展國際公共關系的領域，更加集中在公眾更為容易介入的經濟社會領域，這就是世界城市秩序中的主要議題領域。城市研究領域的經典《城市文化》一書開宗明義，指出城市是“人類社會權力和歷史文化所形成的一種最大限度的匯聚體。在城市這種地方，人類社會生活散射出來的一條條互不相同的光束，以及它所煥發出的光彩，都會在這里匯聚，最終凝聚成人類社會的效能和實際意義”。這里強調的城市社會性和文化性，實際上給予了國際公共關系難以想象的空間感。可以說，國際公共關系事業和城市議題的結合，既具有天然性，又具有時代緊迫性，考驗著中國城市主動為之和設置議題的能力。

近年來，中國主要城市在國際化工作領域，已將自身發展與世界城市秩序的動態變化相結合。例如，北京、上海、深圳、廣州的2035規劃中，都有明確的全球城市愿景指標，如北京“2035年的發展總目標是初步建成國際一流的和諧宜居之都”，上海“將建設成為卓越的全球城市”，深圳正以“競爭力影響力卓著的創新引領型全球城市”為建設目標，廣州提出“美麗宜居花城 活力全球城市”的目標愿景等。這些必將改變并正在改變目前世界城市秩序的中國重點城市，需要認真思考世界城市秩序中蘊含的國際公共關系意義，在全球城市競爭力、城市跨國聯網效應和世界城市秩序中的主要議題領域發力，才能最終獲得最廣義公眾的支持，收獲良好的國際公共關系效果。