新時期中非和平安全合作：創新國際安全公共產品供應

內容提要 進入21世紀第二個十年以來，非洲所面臨的和平安全挑戰發生了重大變化，傳統沖突或暴力烈度大幅下降，但安全與政治、經濟、社會等問題的相互關聯日益明顯。中國歷來重視與非洲的和平安全合作，并嘗試通過這一合作創新國際安全公共產品的供應理念與方式，如發展優先、可持續與當地化等理念，平等對待、聯動式治理、機制化治理等方式。未來，中非和平安全合作仍需圍繞理念塑造、優先排序、機制建設及財政支持等方面持續創新國際安全公共產品的供應。

關鍵詞 中非合作； 和平安全； 國際公共產品； 創新

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.10.001

盡管和平安全合作始終是中非合作的重要方面，但在過去半個多世紀里，其重要性、內涵等仍發生了重大變化。如果說在進入21世紀前的中非和平安全合作更多涉及國際層面的話，那么當今的中非和平安全合作則更多涉及國內政治，內涵更加具體。也正是在這一意義上，國際社會對中國參與非洲和平安全事務是否意味著放棄傳統的“不干涉內政”原則，始終存在激烈爭論。導致這一爭論的更深層次原因，在于對中非和平安全合作的理解更多從中國海外合法利益保護角度出發，因此極易將這一合作看作是自利性的。但事實上，中國積極參與非洲和平安全事務，更大的意義在于探索中國供應國際安全類公共產品的創新理念和創新方式。因為，只有創新公共產品供應理念和方式，才能在實現利己的同時實現利他，才能真正構建更加緊密的中非命運共同體。

非洲和平安全面臨的新挑戰

進入21世紀第二個十年以來，非洲所面臨的和平安全挑戰出現了一系列新的變化，顯示非洲安全態勢正進入一個新的時期，對中非和平安全合作、中國參與國際安全公共產品供應等均提出了新的要求。具體而言，非洲和平安全所面臨的新挑戰包括六個方面。

一是傳統安全威脅大幅下降，而來自社會層面的自下而上的安全挑戰正迅速上升成為主要挑戰。多家密切跟蹤非洲暴力事件發生態勢的數據庫數據顯示，進入21世紀第二個十年后，非洲自上而下的結構性安全挑戰，與自下而上的社會性安全挑戰，呈現“一降一升”的態勢。例如，武裝沖突地點與事件數據項目（Armed Conflict Location & Event Data Project， ACLED）將非洲所發生的暴力分為三大類：傳統的武裝團體戰斗；針對平民的暴力；各種暴亂、抗議及其他社會性暴力。前兩類總體上可被視作自上而下的，而最后一類大多是自下而上的，盡管這樣的劃分未必是絕對的。根據這一區分，自2010年以來，非洲所發生的武裝團體戰斗和針對平民的暴力總體呈下降趨勢，從2010年的81%下降到2017年的不到50%，下降了30多個百分點；同一時期，各類暴亂、抗議及其他社會沖突所占的比重則迅速從18.9%上升到52%左右。[1]需要指出的是，自下而上的暴力，對政府合法性的侵蝕和對社會無辜者的傷害都相當高，其所帶來的安全挑戰更為復雜，更難以解決。

二是非洲選舉中的“輸家政治”（politics of loser）正發生長期性變化，從“逢選必亂”朝“勝者煩惱”演變。必須承認的是，非洲民主化長期面臨水土不服問題，極易出現“逢選必亂”現象：非洲選舉中往往出現失敗一方不承認、不接受失敗現實，并采取各種手段抗爭的現象，即所謂“輸家政治”。傳統上，“輸家政治”具有三個特征：一是非法，即很大程度上不接受憲法法院、選舉委員會等的合法裁決；二是暴力抗爭，即以暴力手段來反對預期或真實的選舉結果，極易引發選舉前或選舉后的暴力沖突，有的甚至試圖通過軍事政變來影響或改變選舉結果；三是外部支持，傳統上“輸家政治”背后往往有較為明顯的外部干預特征。[2]但自2015、2016年起，非洲“輸家政治”有了明顯的變化，即合憲、非暴力、排斥外部干預等正成為其典型特征，但結果卻是選舉中的贏家不得不與輸家開展長期的政治對話，對國家治理和發展形成長期性影響。

三是族群矛盾正從暴力對抗轉向和平分裂，危及非洲國家團結和統一。族群、部落問題長期是非洲和平安全挑戰的核心動因，但21世紀頭十年非洲的崛起某種程度上使其得到了緩解。進入21世紀第二個十年后，逐漸朝向中低甚至中等收入邁進的經濟發展水平，使族群、部落問題在非洲政治、安全中的影響機制發生了轉變，但多數政治家并未意識到這一趨勢。如果說“要發展”是前一時期族群矛盾的核心，那么今天“要平等”可能變得更為重要。換句話說，更平等地分配發展成果現在成為族群和部落政治中的核心關切。在這一新要求的驅動下，加上對族群沖突的記憶仍然深刻，大多數的族群抗爭手段都變得更加平和，暴力沖突正大幅減少。但與此同時，出于對平等的追求，族群矛盾正從暴力沖突轉向和平分裂。索馬里蘭的事實性獨立、厄立特里亞和南蘇丹的合法分裂，都為包括喀麥隆英語區、埃塞俄比亞和肯尼亞在野多數族群等在內的族群分離主義提供了正當性理由，并可能形成擴散效應。

四是非洲對自身安全事務的自主意識明顯上升，推動非洲安全伙伴關系發生結構性轉變。這表現為三個方面：一是對非洲自主性的術語變化，從“非洲問題的非洲解決方法”（African Solutions to African Problems）轉向“非洲中心方法”（African Centric Approach），其根本原因在于“非洲問題的非洲解決方法”這一術語有著較為濃厚的后冷戰色彩，潛藏著西方國家在冷戰結束后推卸責任的重大隱患。二是非盟對資助自身安全行動的自主性明顯增強。盡管財力有限，但非盟仍強調在與聯合國建立和平安全伙伴關系時，期望到2020年實現至少25%的非盟和平安全行動預算由非洲人自身籌集的目標。[3]非盟于2016年初任命剛卸任的前非洲開發銀行行長唐納德·卡貝魯卡（Donald Kaberuka）博士為非盟和平基金高級代表，并于同年7月通過后者提出的方案，要求所有非盟成員國將本國進口稅收的0.2%用于資助非盟，實現非盟業務預算的100%、方案預算的75%和維持和平預算的25%獨立資助。[4]三是各種次地區的安全合作倡議正迅速增長，如打擊博科圣地的四國聯合部隊，薩赫勒五國合作機制等。由于自身經濟困難，美歐等趁機利用非洲安全自主性上升的機會，大幅削減對非洲和平安全項目的經費支持，特別是減少對多邊機構如聯合國的直接資助。

五是非洲人口增長迅猛，可能導致其在享受人口紅利前先承受巨大的人口壓力。非洲人口增長速度高居全球第一，預期到2035年可能再增加50%，從2017年的12億增長到18億。事實上，非洲在未來20年里的人口增長將占全球的一半。更為重要的是，非洲人口結構相當年輕，到2035年，非洲21歲以下人口的比重仍將高達50%。這意味著政府需要在教育、醫療和其他基本服務方面承擔巨額支出。就業人口（15到64歲）與非就業人口的比重將繼續增長，但對公共服務、醫療衛生、社會福利等可能也是重大壓力。[5]而過快的城市化，就業機會不充分，貧困、饑餓等問題，都可能隨著人口快速增長而加劇。基于目前的態勢，由于人口增長超過了經濟增長的速度，從而可能使非洲貧困更加復雜。即使整個非洲能夠保持年均4%的經濟增長率，到2035年，生活在極度貧困中（低于1.9美元/天）的非洲人仍可能比今天還要多1.7億。令情況更加嚴峻的是，非洲人口增長的紅利并不會很快到來，普遍預期要到2070年，甚至更晚。[6]

六是西方大國對非政策軍事化態勢進一步強化，將加劇非洲和平安全治理的難度。西方大國在非洲的軍事行動能力并未受2008年全球金融危機影響。面對新興大國特別是中非關系的快速發展，西方大國試圖發展其在非洲的比較優勢，特別是在和平安全領域的比較優勢。例如，美國于2007年提議并于2008年10月正式成立了美軍非洲司令部（United States Africa Command， AFRICOM）。值得注意的是，該司令部區別于美國的其他地區性司令部，不僅聚焦于軍事防御和作戰，而且聚焦于促進發展與穩定的和平時期軍事介入行動。[7]這就是美國所稱的對非“3D”（防務、發展、外交）政策。英國甚至走得更遠，于2011年出臺保護其海外利益的《英國海外建設穩定戰略》（UKs Building Stability Overseas Strategy），試圖以“4D”（防務、發展、外交、國內）方法推進這一戰略。盡管沒有新增資源，但英國政府仍于2015年起利用沖突、穩定與安全基金（Conflict， Stability and Security Fund， CSSF）正式取代了此前的沖突基金（Conflict Pool），以實現海外穩定基金的單一政策進程、單一戰略進程和單一資源進程。此外，法國對非政策的軍事化也相當明顯，而大國及中東國家在紅海地區的軍事基地建設也在快速發展。

中非和平安全合作的創新

非洲和平安全面臨的新挑戰，很大程度上需要創新國際安全類公共產品的供應才能有效應對：一方面，非洲自身的安全挑戰呼吁新的公共產品供應理念和方式；另一方面，以美歐為代表的國際安全公共產品供應的軍事化理念和方法，顯然無助于應對挑戰，更不用說解決問題。中國始終高度重視創新與非洲的和平安全合作，例如，2012年第五屆中非合作論壇部長級會議提出了“中非和平安全合作伙伴倡議”；在2015年的中非合作論壇約翰內斯堡峰會上，習近平主席將“堅持安全上守望相助”列為中非全面戰略合作伙伴關系的五大支柱之一，并將和平安全合作列入中非合作十大計劃；在2018年9月的中非合作論壇北京峰會上，習近平主席再次強調要“攜手打造安全共筑的中非命運共同體”，并將和平安全納入八大行動之列。綜合而言，中非和平安全合作的確在國際安全公共產品供應的理念和方式上有諸多創新，盡管其中長期效果仍有待時間檢驗。

中非和平安全合作最重要的創新是為國際安全公共產品提供了新的理念，具體涵蓋三個方面。

一是發展優先理念。和平與發展始終是人類面臨的兩大挑戰，也是當今的時代主題和時代命題。如何有效、平衡地回應這兩大挑戰，各國依據其不同的發展經驗給出了不同的方案。這些方案總體上可以分為“發展優先”和“安全優先”兩種路徑。中國在20世紀70年代時，面臨著嚴峻的發展、安全挑戰，最終選擇了“發展優先”理念。為解決發展與安全間的“雞生蛋還是蛋生雞”的哲學難題，中國選擇以啟動經濟發展為先，繼而以經濟發展成果同步應對既有和新生的安全挑戰并推動更高水平的發展，從而建立“發展—安全—更大發展—更加安全”的良性循環。改革開放40年來的經驗證明，中國這一道路是成功的、有效的。相比之下，許多非洲國家在20世紀70年代時的發展狀況要遠好于中國，但面對發展與安全的平衡難題，大多數非洲國家選擇的是西方國家基于其發展經驗而來的“安全優先”理念，認為只有奠定穩定、安全的發展環境，才能實現真正的發展。但40年來的經驗證明，這一路徑效果明顯不如中國。

例如，根據世界銀行數據，中國1978年的名義GDP僅為1495.40億美元，而當年撒哈拉以南非洲的名義GDP為1805.76億美元，南非為467.37億美元，尼日利亞365.27億美元，肯尼亞53.03億美元。但40年后的2017年，中國GDP增長了81倍多，達到12萬億美元。相比之下，整個撒哈拉以南非洲增長了9倍（16490億美元），尼日利亞增長10倍，達3760億美元；南非增長7倍多，達到3490億美元；而肯尼亞僅增長5倍，為750億美元。即使采取人均GDP、人類發展指數等其他衡量指標，也可發現相似的結果，即“發展優先”理念可更為有效地同步實現發展和安全挑戰的緩解。正是在這一意義上，習近平主席正確地指出，“發展是解決一切問題的總鑰匙”。

二是可持續理念。中國是一個有著5000年悠久歷史的文明大國，對國際和平安全一向持有更為綜合、整體的觀念。自冷戰結束后，中國就開始倡導新安全觀。習近平主席2014年5月在亞洲相互協作與信任措施會議第四次峰會上提出，應該積極倡導共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀，創新安全理念，搭建地區安全和合作新架構，努力走出一條共建、共享、共贏的亞洲安全之路。[8]在2018年中非合作論壇北京峰會上，習近平主席進一步拓展了上述理念，承諾中非將攜手打造安全共筑的中非命運共同體，主張共同、綜合、合作、可持續的新安全觀。[9]可以認為，中非和平安全合作的一個核心要旨在于實現可持續：一方面是從沖突轉向穩定的“可持續轉型”，特別是在如沖突調解、聯合國維和等方面，中國更強調的是轉型的中長期不可逆；另一方面是從穩定到和平、發展的“可持續發展”，特別是在沖突后重建、治國理政等領域，追求的目標不是簡單的和平或安全，而是有著堅實發展基礎的可持續安全、可持續和平。

三是當地化理念。中國歷來堅持“不干涉內政”原則，堅定支持非洲國家和非洲聯盟等地區組織以非洲方式解決非洲問題，在非洲和平安全事務中發揮的是建設性而非主導性作用。例如，習近平主席在2018年中非合作論壇北京峰會上承諾的對非和平安全合作項目，提出的“消弭槍聲的非洲”倡議、提高自主維穩維和能力等事實上都是非洲人自身的構想。又如，為推進南蘇丹和平進程，2015年1月，中國政府專門倡議召開“支持伊加特南蘇丹和平進程專門磋商”。正是中國對伊加特的堅定支持，才使非洲能夠保有對南蘇丹和平進程的主動權和所有權。

在理念創新之外，中非和平安全合作在具體的方式和舉措上也有大量的創新，對探索新型的國際公共產品供應方式有著重要意義。

一是平等對待。在與非洲開展和平安全合作時，西方大國往往將前者區分為沖突國家、沖突后重建國家或轉型國家等，并據此區別對待，極易導致政策的安全化、區別化甚至道德化發展。相比之下，中國在參與非洲和平安全事務時堅持“不干涉內政”“所有國家一律平等”等基本原則，不會依據其發展狀態、安全局勢等作類型劃分并采取區別對待政策，這一方式有助于更為客觀、更為有效地應對不同國家的具體安全挑戰。

二是聯動式治理。非洲和平安全挑戰并非單純的或傳統意義上的和平與安全問題，而是政治、經濟、安全、社會等問題相互交織的產物。因此，以西方大國更傾向的軍事化邏輯應對非洲的安全挑戰，好的情況下是“治標不治本”，壞的情況甚至是“亂上添亂”。基于自身所強調的聯動發展思維，中非和平安全合作更多采取聯動式治理方式，對安全與社會、發展、治理等的相互關聯高度關注。如2018年中非合作論壇北京峰會通過的“八大行動”，對諸多根源性的問題提出了應對方法，如幫助非洲在2030年前實現糧食安全，又如能力建設行動、人文交流行動都可能極大地緩解非洲的人口、青年人失業等挑戰。即使是在行動計劃的“和平安全合作”項下，也不僅覆蓋軍隊、警察與反恐等傳統意義上的安全議題，還覆蓋了反腐敗、領事、移民、司法與執法等治理問題。

三是機制化治理。相比傳統大國，中非和平安全合作才剛剛起步。2018年中非合作論壇北京峰會的一個顯著成果，就是推動中非和平安全合作朝機制化治理方向快速發展，其中包括決定設立中非和平安全合作基金、中非和平安全論壇、中非執法安全合作論壇，繼續完善“中非合作論壇—法律論壇”機制建設，鼓勵并協助中非高校共建中國—非洲法律研究中心和法律人才培訓基地，等等。需要指出的是，上述機制相互間存在明顯的相輔相成、相互配合的關系，體現出中國對中非和平安全合作的綜合性和系統性思考。

中非和平安全合作的未來方向

必須指出的是，中非和平安全合作的時間并不長，且中國對非洲安全態勢的理解還不夠深入，因此既有合作努力可能需要不斷調整和優化，為塑造新型的國際安全類公共產品供應理念和方式奠定更為扎實的基礎。就中短期特別是2018年中非合作論壇北京峰會成果的落實而言，中非和平安全合作應就如下方面加以強化。

第一，明確中非和平安全合作的指導理念。如前所述，中非和平安全合作已有重大的理念創新，但尚不夠系統和明確，尚未上升為哲學指導；隨著中非和平安全合作的深入，一種結合當地議程、可持續發展的安全理念，或者說“當地可持續發展導向的安全觀”將日漸浮現。進一步的理論與學術分析、政策與實踐總結需要及時展開。

第二，優化中非和平安全合作的戰略優先次序。一是應從長期可持續轉型、可持續發展的角度，重點幫助非洲發展和完善各類早期預警與響應機制，特別要聚焦反恐能力、維和能力的培養，如幫助非洲建立2063年愿景第一個十年執行規劃所確立的“非洲人類安全指數”（African Human Security Index， AHSI）系統；二是應通過支持非洲的和平安全機制建設，將中非和平安全合作內嵌到非洲機制中，包括支持非洲地區和次地區的和平安全架構建設的機制化進程，支持和資助非洲快速反應部隊的早日建成，支持和資助非洲的維和部隊培訓中心建設，推動非洲內部地區和次地區組織在和平安全事務上的分工合作體系建設等；三是通過具體的合作項目推動非洲和平安全思維的中長期轉型，如通過幫助非洲實現“消弭槍聲的非洲”倡議、防止輕小武器擴散等，塑造聯合國2030年可持續發展議程所倡導的“和平文化”，等等。

第三，完善中非和平安全合作的體制機制，提高政策落實效果。需要指出的是，部分由于和平安全合作的敏感性，部分由于非洲方面能力建設不足，中非和平安全合作的落實并不順暢。因此，有必要完善中非和平安全合作的體制機制：一是對接機制。核心是如何將聯合國2030年議程、非盟2063年議程及中國、非洲各國的安全關切有機聯系起來。因此，應在既有機制化倡議的基礎上，思考建立中非“外長+防長”聯席會議、中國—非洲—聯合國和平安全對話、中非和平安全事務聯絡組及各類技術委員會、專家委員會等機制的可行性問題。二是早期預警和危機管理機制。推動中非共建早期預警、情報與信息共享、危機應對與沖突管理等機制，既為非洲早期預警系統建設提供支持，又提升保護中國在非海外合法利益的能力。三是具體的政策落實與支撐機制。如國內外交與安全部門的協調機制，智庫、高校等的智力支持，企業參與機制等。四是三方合作機制。由于安全事務所涉面廣，僅中非雙方合作未必充分，因此如何引入如聯合國及其他第三方共同促進非洲和平安全，將是一個中長期的重點。

第四，建立中非和平安全合作的單一財政支持體系。由于和平安全事務涉及領域多，因此極易出現財政支持分散甚至相互競爭或相互推諉的現象。中國已提出將設立中非和平安全合作基金，有必要在基金創設之初系統思考協調、分工、資源來源與使用等問題，并思考在基金內部設立專項分基金，以支持如非洲常備軍建設、人類安全指標建設、中非和平人才培養等重點項目。

（作者系上海國際問題研究院

外交政策研究所所長，研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] ACLED Data， https：//www.acleddata.com/data/.

[2] 有關非洲“輸家政治”的研究，可參見張春、藺陸洲：《輸家政治：非洲選舉與族群沖突研究》，載《國際安全研究》，2016年第1期，第117-145頁。

[3] African Union， Decision on the Domestication of the First Ten-year Implementation Plan of Agenda 2063 Doc. EX.CL/931（XXVIII）， Assembly/AU/Draft/Dec.1-17（XXVI）， 2016， http：//www.acdhrs.org/wp-content/uploads/2016/02/Assembly-AU-Draft-Dec-1-17-XXVI-_E.pdf.

[4] Luckystar Miyandazi， “Is the African Unions Financial Independence A Possibility？” http：//ecdpm.org/talking-points/african-union-financial-independence/.

[5] Julia Schunemann， “Africas Population Boom： Burden or Opportunity？” ISS Today， May 15， 2017， https：//issafrica.org/iss-today/africas-population-boom-burden-or-opportunity.

[6] Julia Schunemann and Zachary Donnenfeld， “Africas Future： Seven Key Trends，” ISS Today， October 10， 2017， https：//issafrica.org/iss-today/africas-future-seven-key-trends.

[7] Lt. Col. Charles F. Schlegel and Lt. Col. Thomas F. Talley， “AFRICOMs Regional Engagement： Designing the Right Mix of Authorities， Resources， and Personnel，” http：//www.unc.edu/depts/diplomat/item/2008/0406/comm/schlegel_africom.html.

[8] 《習近平：應積極倡導共同、綜合、合作、可持續的亞洲安全觀》，http：//world.people.com.cn/n/2014/0521/c1002-25046715.html。

[9] 《習近平在2018年中非合作論壇北京峰會開幕式上的主旨講話》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-09/03/c_1123373881.htm。