基層政府決策會議公開及其實現路徑研究

金東日 辛志強

摘 要：基層政府決策會議公開是我國政務公開的重要組成部分。就基層政府常務會議而言，目前其公開水平還比較低，主要表現在制度權威度、透明度和公眾參與度的不足。在基層政府決策會議公開路徑構建上，我國需要強化制度權威性，還要逐漸拓寬信息公開的范圍，更要建設公眾參與基層政府決策會議的有效途徑，也應利用信息技術建立決策會議公開的社交媒體平臺。

關鍵詞：基層政府；政務公開；決策會議公開

中圖分類號：D035-39 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）03-0057-06

一、導言

我國基層政府已開始探索決策會議公開，但還處于起步階段。2008年5月1日起，《中華人民共和國政府信息公開條例》實施，這是中國政務公開進程中的里程碑。不過，該條例并沒有對政府決策公開進行明確的規定，而信息公開基本上屬于“決策后”公開。2016年2月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推進政務公開工作的意見》，其中，將決策公開作為“五公開”（具體包括決策、執行、管理、服務、結果公開）之一對各級政府提出要求，并提出到2020年實現政務公開覆蓋權力運行全流程的目標[1]。政府的重大決策，都是通過政府會議做出的，所以政府決策公開意味著政府決策會議要在陽光下運行。雖然我國基層政府決策會議有著一定程度和形式的公開，但其仍處于“事后”公開，且其公開程度較低。在實踐中，我國基層政府決策會議公開水平如何？怎樣構建決策會議公開的路徑？對這些問題的思考對于我國政務公開建設有著重要的意義。

在與本課題相關的學術研究方面，國內一些學者對政務公開進行了研究①，但從整體上看，國內對政府決策會議公開的研究還比較欠缺。我們知道，決策公開是政務公開的重要組成部分，也是推動行政民主化的主要途徑。該課題雖然屬于實踐性很強的領域，但其植根于民主行政理論，而民主行政理論又與治理理論密切相關②，再加上通訊技術的迅猛發展和當今世界國際交流越來越頻繁的現實情況等，要求學界做出及時的研究成果以回應實踐需求。

二、基層政府決策會議公開概述

我國還沒有形成統一完善的基層政府決策會議公開制度規范，公開主要體現在基層政府運作實踐中，因此，對于決策會議公開的考察，應以具體政府實踐為對象進行研究。

（一）案例選取與研究方法

我國是單一制政體國家，各地的基層政府決策會議公開情況大同小異，因此本文以T市J區政府為例。T市是北方沿海城市，經濟社會發展屬全國前列，J區是國務院批準的沿海開放區之一。對T市J區政府決策會議公開的考察具有一定的代表性。

本文主要采取實地調研的案例研究方法。2016年，作者之一在J區政府辦公室進行了為期兩個月的實習調研，其間參與了若干次政府決策會議，查閱了政府會議制度文件，訪談了多位區政府辦公室官員。

（二）我國基層政府決策會議及其公開

我國基層政府決策會議公開并非“空中樓閣”，其有著深厚的理論基礎，主要包括人民民主理論和馬克思主義政黨理論以及統一戰線理論，其體現在民主集中制及政治協商制度。具體到決策會議及公開，首先，會議決策都要集體討論決定；其次，會議決策要征求公眾、利益相關方和專家的意見和建議；最后，決策行為不斷規范化，并向政務公開的方向發展。

中國到目前還沒有法律來規范基層政府決策會議公開，其公開以各種形式的政府規范性文件和內部規定③為運行的規則基礎。J區政府實行區人民政府全體會議、區人民政府常務會議、區長辦公會議、區政府黨組會議和專題工作會議制度。中國現行的《地方政府組織法》（下注全稱的簡稱）規定，“政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定”④。這里所指的區政府重要決策會議，是區人民政府全體會議⑤和區人民政府常務會議⑥。這兩類區政府會議在一定程度上都是可以公開的，本文主要探討區政府常務會議公開。

三、評價尺度及其視角下的公開水平

基層政府決策會議公開，并非公開與不公開的問題，而是公開水平的不同。公開水平有著一定的尺度標準，通過設定這樣的尺度對決策會議進行評價，是認識我國基層政府決策會議公開現狀的合理方法。

（一）評價尺度

本文的評價尺度是根據決策會議公開的基本原則和精神來考慮，擬選取制度權威度、透明度和公眾參與度三個方面。

制度權威度是衡量基層政府決策會議公開的重要指標，權威度越高，制度才越具有效力，其有效執行才越能得到保障。其主要包括制度層次，即決策會議公開制度在國家制度體系里的法律位階；體系化程度，是決策會議公開制度涵蓋會議公開各個方面的程度以及這些方面之間邏輯關聯性；制度救濟，指基層政府違反決策會議公開制度的懲罰或考核措施。

透明度是指，決策會議信息向公眾開放和公眾可獲取的程度。透明度是決策會議公開程度的重要尺度，只有保證了決策會議的透明度，才能實現權力在陽光下運行。其主要包括信息公開范圍、信息的可獲取性、信息精準度、信息時效性。

基層政府決策會議公開，不僅僅是政府將會議信息向公眾發布，或許更為重要的是，公眾可以參與決策會議過程，并且通過決策會議，可以把自己的想法和意見呈現在基層政府決策中。因為基層政府決策會議只有實現公眾信息向決策主體的有效流動，公共決策的民主化才能得到有效保障。公眾參與度主要包括公眾旁聽和公眾發表意見兩個方面。

（二）制度權威度

1.制度層次

中國基層政府常務會議公開到目前還沒有正式法律層面的制度，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推進政務公開工作的意見》，是屬于行政規章；J區政府有關常務會議公開的制度，主要有行政規章《T市人民政府關于進一步規范“三重一大”決策工作的意見》（以下簡稱“三重一大”制度）以及其區政府關于“三重一大”制度的實施辦法和一些內部規定如區政府辦公室工作制度等。這些制度都夠不上法律，其制度層次相對比較低。

2.體系化

T市及其J區政府的“三重一大”制度和實施細則本身目的是依法行政，規范決策行為，而并非針對常務會議公開，只是這一制度中包含了若干有關常務會議公開的條文，如將公眾參與和專家論證作為必要的決策程序。其內部規定中也沒有專門針對會議公開的文件，如常務會議信息在政府網站的發布，是區政府辦公室日常工作制度的一部分。所以，J區政府會議公開規定分散在不同的政府制度中，沒有形成體系化的常務會議公開制度。

3.制度救濟

J區政府的“三重一大”制度規定了政府干部違反決策制度會受到追責，但這些規定并沒有涉及常務會議公開的內容。在2016年的《T市J區年度績效考核辦法》中，在“行政能力建設”一項中有關于政務公開的內容，但也沒有提及常務會議公開。可見，J區政府并沒有實質性的常務會議公開制度救濟。

（三）透明度

1.信息公開范圍

J區政府常務會議信息在會議結束后公開，公開信息一般是新聞體例，主要包括政府常務會議的時間、主要內容、參加人員、傳達和審議的事項和區政府領導發表的意見，擬定公開信息要經過區政府辦公室主任審定后公開。區政府常務會議中有一些不能公開的事項，其中包括：一是人事任免事項。人事任免，常務會議討論決定后，提交區黨委和區人大常委會討論確定后，通過電視或公告形式公開征求意見，一般是七天。二是未最終確定、需要繼續提交會議審議的事項；三是敏感事項，敏感事項是公開后影響工作開展或者不適宜廣而告之的事項，如征地拆遷，信訪維穩和土地出讓金返還事項等。作者之一曾得到政府辦公室主任幫助聯系訪談區信訪辦主任，其間請求信訪辦主任提供一些區信訪工作的實際數據，信訪辦主任在請示領導后拒絕了，答復是：“不方便”。在J區政府網站的“政務公開信息”的“政府會議”里，2016年的常務會議公開信息顯示最后一次常務會議是第17次會議，但沒有第1、4、7、8和13次常務會議的任何信息，公眾無從得知這些會議都做了什么。第17次會議的時間是10月28日，所以，11月和12月是否有常務會議也無從得知。可見，J區政府常務會議的公開范圍則相對比較狹窄，沒有會議過程、資料和會議紀要⑦的公開。可以說，J區政府常務會議公開是其部分會議的“決策后”公開。

2.信息的可獲取性

J區政府公眾獲取常務會議信息的方式有：一是政府網站。區政府辦公室在會議結束后，會遵照一定的格式和慣例，草擬將要發布的會議信息，辦公室主任批準后發布在網站上，有時會議信息能否以及如何發布還要經區政府領導批示；二是當地新聞媒體。區政府辦公室會通知當地電視臺列席會議，進行報道。電視臺錄制視頻后，編輯制作成新聞在電視節目中播報。可見，公眾對于會議信息的獲取都是間接的，公眾不能直接獲取一手會議信息，經過政府和新聞媒體“加工”后的會議信息，其透明度也就大打折扣了。

3.信息精準度

J區政府的常務會議，其時間和地點并無明確規定，主要以區政府領導的日程安排和意愿來確定某次會議的具體時間，地點一般會選在政府會議樓內。常務會議的公開信息內容一般比較簡單，如區政府網站上2016年第17次常務會議的信息只有四句話，共128個字：“2016年10月28日，區長XXX主持召開第17次區政府常務會議。會議傳達學習全市前三季度經濟運行分析座談會精神，對我區四季度經濟工作進行了部署。會議聽取區發改委關于全區前三季度經濟運行分析有關情況的匯報。會議聽取區環保局關于J區第三季度空氣質量狀況分析情況的匯報。”可見，J區政府的信息公開太過于模糊。另外，敏感事項概念和界限不明確等，都說明公開信息的精準度比較低。

4.信息時效性

J區政府內部工作制度規定，常務會議結束后，應盡快將會議信息發布在政府網站上。但并沒有明確的時限規定。更為重要的是，區政府沒有常務會議議題和議程的“預公開”，當公眾知曉會議信息時，一切都“木已成舟”，公眾不能及時的提前了解會議信息，就難以就自己關心的議題向決策官員表達自己的聲音供決策權衡考慮。可以說，J區政府常務會議信息公開缺乏時效性。

（四）公眾參與度

1.公眾旁聽

J區政府到目前為止，還不允許公眾旁聽列席區政府常務會議。這意味著，政府常務會議沒有直接的公眾參與，公眾沒有機會直接去了解政府的決策過程，也無法去體會官員權衡利弊的決策邏輯，這樣，公眾既難以監督政府決策，也容易質疑其決策的合理性。

2.公眾發表意見

J區政府常務會議的公眾參與是在會議之外進行的，公眾不能進入會議現場旁聽和表達意見，而是區政府采取調查、走訪、公示、座談和聽證等方式聽取公眾的意見，進而在常務會議上進行考慮和適當的采納。這種間接的公眾意見表達途徑的公眾參與度較低。首先，這種間接的公眾意見表達，其公開透明度較低；其次，政府落實也難以保障，如作者之一曾聯系區政府辦公室秘書科科長請求提供一些聽證會的案例，他說目前政府實踐上有很多不規范的地方，并沒有合適的實例。最后，這種間接的公眾參與形式，公眾參與的積極性不高。也不能保證那些參與的公眾具有代表性，難以保障真正利益相關者和對區公共事業發展有益的公眾意見能夠得到表達并予以考慮。

四、公開實現路徑思考

決策公開是我國政務公開的重點之一[2]，如果決策公開程度不高，我國政務公開建設就難有良好的成效。從上面對J區政府常務會議公開的評價中，可以看出，我國基層政府決策公開尚處于較低水平。我國基層政府決策公開的實現，應該圍繞公共決策的合理化、合法化和民主化這一原則來擴大決策會議公開，決策公開應是漸進式的，是從粗糙到完善的過程。評價決策會議公開的尺度，也是我國提升決策公開水平的路徑選擇。

首先，制度權威性是基層政府決策會議公開的保障。即使是中國的《中華人民共和國政府信息公開條例》，也只是行政法規，位階低，受制于其他法律[3]。不過，提高基層政府決策會議制度的權威性，并不一定要專門制定一部法律。現階段，我國在決策會議公開還處在探索階段，制定法律的條件還不成熟。但是，權威性的制度是基層政府決策會議公開必要和有力的支持。一是可以探索單獨建立基層政府常務會議公開的行政規章，使會議公開有統一規范的規則可循，尤其是要清晰地劃定規則適用的邊界，如區分須公開的民生和重大決策與不須公開的一般行政事務性決策[4]；二是會議公開規章要體系化，要涵蓋會議公開的各個方面，如，決策會議的定義和范圍、適用規章的主體和官員類別、會議的類型以及不同類型會議公開的不同要求、公眾的權利、哪些會議可不公開進行，等等。三是明確規定制度救濟的途徑，如基層政府領導干部違反政府常務會議公開制度，故意剝奪公眾的知情權和參與權，將會受到的追責措施。并且，可以嘗試將常務會議公開與政府績效考核機制掛鉤，將會議公開作為一項指標納入績效考核體系。這樣，能對基層政府公開其常務會議形成有效的約束力。

其次，公開信息的范圍和質量是基層政府決策會議公開的關鍵。決策公開要做到公開決策議題、決策內容和決策討論過程[5]。中國在構建基層政府決策會議公開制度過程中，應逐步擴大基層政府常務會議的信息公開范圍，提高公開信息的質量，尤其是涉及民生的事項。一是可以對可公開的常務會議議題向社會進行預公開，預公開可根據會議類型或事項緩急程度制定不同的時限，如常規的會議事項提前三天公示；臨時需要處理的事項提前一天公示；緊急事項可在會議后進行通報。預公開可采取多種形式，如議題提前發布在政府網站上，由當地電視臺報道，以及張貼在政府大樓外等，供公眾進行查閱。另外，會議信息公開要做到人性化，如考慮到殘疾人士的特殊需要，可制作提供合適的信息格式。二是逐步公開基層政府常務會議中使用的涉及民生和重大決策議題的文件、資料以及會議紀要。對于這些議題的會議討論文件，可提前以原始資料發布，供公眾深入了解決策事項，以更好地予以監督和提供咨詢建議。會議紀要是對會議過程重要內容的記錄，因此，會議紀要的公開對于決策會議過程的公開具有重要的意義。三是公開信息應當具體而充實，如議程公開，應該明確說明會議的時間、地點和討論議題的內容；公開的會議信息，應包含詳細的會議決定。四是閉門會議應當在范圍與界限方面予以明晰。保護隱私和公共安全是閉門會議的基本原則，需要閉門進行的常務會議應該明確，哪些事項類別的會議不能公開，不能公開的理由是什么，會議的議題是否可以預公開，會議的決定是否可以公開，這些都應該落實在決策會議公開制度中。

再次，公眾參與基層政府決策會議過程是公共決策合法化和民主化的重要途徑。公眾親身參與到決策會議現場，可以使公眾更容易地理解和接受公共決策，也是培育公眾現代公共價值和使公共決策合法化的有效途徑，更可以提高政府的責任和回應[6]。公共決策民主化是決策會議公開應該顯現的重要功能之一，公開的會議為公眾提供了一個表達意見和訴求的最為直接的平臺。在這個平臺上，公眾可以積極影響公共決策，促使決策合理化和民主化。基層政府常務會議的公眾參與是在會議之外，其既不規范，也沒有吸引力，公眾的參與積極性不高。我們認為，可探索建立基層政府就決策議題舉行聽證會與利益相關者、公眾代表和專家列席政府常務會議相結合的公眾參與方式。在常務會議進行決策之前，舉行聽證會，在合理有序的前提下盡可能允許更多的公眾參加并發表意見；在常務會議的決策中，邀請利益相關人、公眾代表和專家列席并允許公眾發表意見，聽證會同常務會議一并要向社會公開。公眾代表的選取方式和程序也要納入決策會議公開制度，遵循公開、公平和合理的原則。有些地方政府已經開始嘗試政府常務會議中的公眾列席和發表意見，2016年12月19日，在安徽省人民政府常務會議上，9位來自社會各界的群眾代表受邀列席會議，并在會議上就會議議題發表了意見[7]。

最后，社交媒體平臺是基層政府決策會議公開的有效方式。網絡信息技術，尤其是社交媒體的迅速普及，為基層政府與公眾就決策會議信息互動交流提供了方便快捷的支持平臺。基層政府決策公開中，如果可以利用社交媒體如微信微博等進行信息發布和公眾參與，將會顯著地提高信息的傳播效果和公眾的參與度，公眾和社區也將承擔更多的責任和擁有更多的話語權[8]。一是基層政府可創建常務會議公開微信微博賬號并發布會議信息，公眾可使用手機電腦關注訂閱，使政府決策會議進入公眾的日常生活；二是基層政府可以使用微信、微博平臺對常務會議進行文字或視頻直播，使公眾可以方便及時地了解政府決策。如北京西城區，從2014年起就開始對政府常務會議全程微博向公眾直播[9]；三是在微信、微博平臺上實現政府與公眾就地方事務的互動、交流和討論。政府可在常務會議網絡平臺上設定討論和意見區，征集公眾意見和建議，公眾可以進行討論，政府予以解答或回復。

五、結語

從邏輯上講，決策是政府運行的起點。從政府的存在價值和基層政府所面臨的主要問題的角度上看，沒有任何理由不能公開決策過程和相關信息。而且，決策過程的公開和公民參與有很多“實用價值”，如提高政府決策的質量，有利于社會接受政府決策并有效執行政策，吸引公民于公共領域并在這一過程中促進政府與社會的互動，還可以提升公民的公共道德和責任心（更不用說會議公開對決策者的影響），增強政府的合法性，等等。

正如在前文的考察中所看到的那樣，中國已經開始推動基層政府決策公開，但尚處于起步階段，存在著諸多不足。如果深入思考這些不足的產生原因，那么我們會認識到歷史的以及體制機制方面的根源。但是，基層政府決策會議公開畢竟是“微觀”層面的，因此可以避開難度和“風險”較大的根源性問題，即推行基層政府決策會議公開具有較強的可行性。

但是，基層的政務公開問題不能只停留在“微觀”層面上考慮，我們必須清醒地認識到，由于基層政府是公共事務及其管理的主要的直接承擔者，而公共問題就其“發生地”而言大部分是基層性的，因此基層政府處在國家治理現代化的“前沿”上。也就是說，國家治理現代化要以政府治理現代化為先行，中國基層政府實現治理現代化在國家治理現代化上具有十分重要的意義。這是我們在思考基層政府決策會議公開等問題時須臾不可忘卻的“基調”。

注釋：

①與本文主體相關的研究主要如下：許耀桐（《決策公開是高端的政務公開》，《中國行政管理》， 2015年第7期）提出以實行決策公開來推進政務公開；周漢華（《打造升級版政務公開制度—論〈政府信息公開條例〉修改的基本定位》，《行政法學研究》，2016年第3期）主張以修改《信息公開條例》來推進政務公開；姜明安（《論政務公開》，《湖南社會科學》，2016年第2期）研究了政務公開的概念，并提出目前我國政務公開的重點是決策公開、行政立法公開和行政執法公開；王敬波（《“互聯網+”推動法治政府建設》，《國家行政學院學報》， 2016年第2期）從“互聯網+”的視角研究了政務公開的實現途徑。

②關于民主行政理論的來龍去脈，參見金東日、石紹成：《如何理解國家治理現代化——以民主行政理論為中心》，《中國行政管理》，2015年第11期。

③內部規定是政府不對外公開的一些工作和管理制度，如辦公制度和議事制度等。

④《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2004年10月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過）第六十三條，見http：//www.gov.cn/flfg/2005-06/21/content_8297.htm。

⑤區人民政府全體會議由區長、副區長和區人民人民政府組成部門的主任、局長組成，由區長召集和主持。會議的主要任務一般是審議政府工作報告、上一年度國民經濟和社會發展執行情況和下一年度國民經濟和社會發展執行情況草案的報告，以及上一年度財政預算執行情況和下一年度財政預算草案的報告（此三個報告要提交人大會議審議）。區人民政府全體會議一般一年召開一次。

⑥區人民政府常務會議由區長、副區長、區人民武裝部一名主要負責人、區人民政府辦公室主任組成，由區長召集和主持。會議的主要任務有：一是傳達市委、市政府重要會議、文件精神及區委的重要決定和工作部署，研究提出具體貫徹意見；二是討論通過由區政府制定發布的重大政府規定、行政規范性文件草案；三是“三重一大”事項的討論和決議（J區政府為貫徹落實《T市人民政府關于進一步規范 “三重一大”決策工作的意見》，專門制定了實施辦法，有效期為五年。規定凡屬“三重一大”決策范圍內的事項議題都要經過區政府常務會議研究，“三重一大”指的是重大決策事項、重大項目、重要干部任免事項和大額度資金的使用）。區人民政府常務會議一般每月召開一次。

⑦會議紀要，即會議記錄，會議紀要由政府辦公室記錄整理，政府內部可以傳閱，但不對公眾公開。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于全面推進政務公開工作的意見》[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-02/17/content_5042791.htm.

[2] 姜明安. 論政務公開[J]. 湖南社會科學，2016（2）.

[3] 呂艷濱. 政府信息公開制度實施狀況——基于政府透明度測評的實證分析[J]. 清華法學，2014（3）.

[4] 陳峰. 重大行政決策程序法律規制實踐中的問題與對策[J]. 國家行政學院學報，2017（2）.

[5] 許耀桐. 決策公開是高端的政務公開[J]. 中國行政管理，2015（7）.

[6] Adams， Brian.Public meetings and the democratic process.[J].Public Administration Review，2004，64（1）.

[7]安徽：推進政務公開 推動科學決策[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-12/20/content_5150607.htm.

[8] Linders， Dennis.From e-government to we-government： Defining a typology for citizen coproduction in the age of social media[J].Government Information Quarterly，2012，29（4）.

[9]北京市西城區創新推動政務公開方式[EB/OL].[2018-02-28].http：//www.gov.cn/zhengce/2017-06/02/content_5199275.htm？gs_ws=weixin_636347702576164643.