京津冀區域霧霾協同治理措施奏效了嗎？

杜雯翠 夏永妹

？眼摘 要？演以京津冀地區6個核心城市為實驗組，周邊9個城市為對照組，利用2014～2016年15個城市的每日AQI數據，基于雙重差分模型檢驗京津冀霧霾協同治理措施的實施效果。研究發現，不論是一般性的協同治理措施，還是“大事件”協同治理措施，都沒有從本質上改善京津冀區域的空氣質量。目前，京津冀區域霧霾的治理仍然主要靠“天”。因此，未來的京津冀霧霾協同治理措施的實施與改進，我們既要找到現有措施的不足，創新機制措施，也要立足長遠，做好打持久戰的準備。

[關鍵詞]京津冀；霧霾協同治理 ；雙重差分模型

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）09-0053-07

一、引 言

近年來，霧霾不斷襲擾京津冀地區，已成為全社會普遍關注的焦點問題[1]。以2016年為例，在占全國國土面積2%的京津冀地區，生活著全國8%多的常住人口，消費了全國9%的煤炭，二氧化硫排放強度是全國平均水平的3倍，煙粉塵排放強度則是全國平均水平的5倍之多。不合理的產業結構、過度的人口集聚、大城市病、不利于污染擴散的簸箕地形……太多因素促成京津冀區域成為全國霧霾重災區，也有太多的因素制約著大氣污染防治措施的有效實施。2013年9月，環保部等6部門聯合印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，京津冀地區大氣污染防治協作機制正式啟動。從此，聯合治霾成為京津冀協同治理首要任務，也成為京津冀一體化建設的先導?，F有關于區域霧霾協同治理的研究主要研究了我國區域霧霾協同治理實施過程中的問題和困境（柴發合等，2013[1]；李永亮，2015[2]）、霧霾協同治理的理論基礎（王金南等，2012[3]；汪旻艷，2015[4]），以及大氣污染聯防聯控的管理模式（寧淼等，2012[5]）。還有一部分研究專門研究了京津冀霧霾協同治理。具體包括：京津冀地區霧霾協同治理實施中存在的主要問題以及解決途徑（王遙和潘冬陽，2015[6]；朱京安和楊夢莎，2016[7]；李金龍和武俊偉，2017[8]；藺豐奇和吳卓然，2017[9]）、京津冀區域實施霧霾協同治理的必要性（孟祥林，2017[10]），以及實施京津冀區域霧霾協同治理主要途徑（廖茂林，2017[11]）。那么，京津冀霧霾協同治理的措施到底有哪些？這些措施是否取得了預期的成效？未來的協同治理應該去向何方？

二、京津冀區域霧霾協同治理的措施與機制建設

2013年8月，《大氣污染防治行動計劃》正式頒布，明確提出在“京津冀區域內建立大氣污染防治協作機制”。隨后，京津冀區域霧霾協同治理的措施逐漸開展，機制日漸成熟。

2013年是京津冀區域霧霾協同治理的頂層設計之年。9月，環保部等6部門聯合印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，提出成立京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制，并將主要目標定為，到2017年，北京、天津、河北PM2.5濃度在2012年基礎上下降25%左右，山西、山東下降20%，內蒙古下降10%，其中，北京PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。10月，北京、天津、河北、山西、內蒙古、山東和環境部、發改委、工信部、財政部、住建部、中國氣象局、國家能源局6省區7部委正式啟動京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制，提出要通過一系列機制安排，加強區域大氣污染防治協作力度。

2014年是京津冀區域霧霾協同治理的機制建設之年。3月，京津冀及周邊區域大氣污染防治協作小組正式成立，在區域大氣污染聯防聯控工作會上，協作小組明確提出2014年京津冀大氣污染防治聯防聯控的重點工作。還是3月，北京環保局設立大氣污染綜合治理協調處，這個部門的主要責任就是負責京津冀大氣治污聯絡。5月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制會議召開，此次會議進一步明確提出，要大力治理大氣污染和改善生態環境，并將此作為京津冀協同發展的突破口。同月，《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2014年重點工作》由京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組印發，進一步提出要成立區域大氣污染防治專家委員會，同時，京津冀三地應當“統一行動，加強聯動”。8月，天津與河北簽署《加強生態環境建設合作框架協議》，北京與天津簽署《關于進一步加強環境保護合作的協議》。10月，《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》正式簽署。同月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組召開第三次會議。11月，京津冀及周邊地區在APEC會議期間聯手治污，成功打贏藍天守衛戰。12月，北京、天津、河北、山西、山東和內蒙古這6個省市聯合成立機動車排放控制工作協調小組。

2015年是京津冀區域霧霾協同治理的措施落實之年。5月，《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》正式印發，提出建立結對合作機制，編制《京津冀及周邊地區大氣污染防治中長期規劃》，建設區域大氣污染防治信息共享平臺。8月，為了滿足抗戰勝利70周年閱兵紀念活動對環境的要求，京津冀三地重啟大氣污染聯防聯控措施。11月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組召開第五次會議。同月，“京津冀環境執法聯動工作機制”正式啟動，建立定期會商和聯動執法制度。12月，《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》正式簽署，要求三地統一對大氣、水、土統籌治理，標志著京津冀地區環保一體化在節奏上更進一步。

2016年是京津冀區域霧霾協同治理的措施強化之年。2月，京津冀及周邊地區大氣污染防治信息共享平臺正式上線運行。7月，《京津冀大氣污染防治強化措施（2016-2017年）》由環保部和京津冀三地聯合發布。10月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組召開第七次會議。

2017年是京津冀區域霧霾協同治理的成果擴大之年。2月，環保部、發改委、財政部、能源局、北京、天津、河北、山西、山東、河南發布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》。3月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組召開第九次會議，會議做出貫徹落實中央領導同志關于加快推進京津冀區域大氣污染防治工作的重要指示，安排部署下一階段的重點工作任務。5月，環保部加大環保督查檢查力度，23個督查組8天共督查301家企業（單位），發現236家企業存在環境問題，約占檢查總數的78.4%。督查組巡查京津冀，對不能穩定達標排放、超標排放的企業一律停產，超標排放企業嚴格處罰，以確?！耙粠б宦贰备叻逭搲樌匍_。

三、京津冀區域霧霾的現狀分析

（一）數據來源與處理說明

霧霾的主要成分包括二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）和可吸入顆粒物（PM）。其中，細顆粒物（PM2.5）既是一種污染物，又是各種有毒物質的載體，停留時間長、傳播范圍廣、富含有毒物，嚴重威脅人體健康和大氣環境質量[2]。

2012年2月，為了更加全面地反映空氣質量及其對人們生活的影響，環保部發文實施新的《環境空氣質量標準》和《環境空氣質量指數（AQI）技術規定（試行）》，不再使用空氣污染指數（Air Pollution Index，API），改用空氣質量指數（Air Quality Index，AQI）。從此，各城市才開始逐漸展開對PM2.5的濃度監測和數據公開。AQI共分為六級：一級優、二級良、三級輕度污染、四級中度污染、五級重度污染和六級嚴重污染。指數越大、級別越高，說明污染的情況越嚴重，對人體的健康危害也就越大。API與AQI最大的區別有兩處：一是參與評價的污染物不同，API的評價污染物包括SO2、NO2和PM10，AQI的評價污染物包括PM2.5、PM10、SO2、NO2、O3、CO六種污染物。二是報告頻率不同，API是每天報告一次，AQI是每小時報告一次。與API相比，AQI更接近公眾的真實感受。

一些研究分別用城市AQI和6種污染物的日均濃度作為衡量城市霧霾的變量，例如石慶玲等（2016）[12]、楊騫等（2016）[13]。其實，空氣質量的好壞取決于多種污染物濃度的綜合作用結果，并不能單純地用一種或幾種污染物的濃度來表示，這也正是環保部發布AQI的初衷所在。因此，本研究只使用AQI作為反映京津冀區域霧霾和空氣質量的指標，而沒有采用6種污染物的日均濃度。

根據《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》的劃分，京津冀大氣污染防治核心區包括北京、天津、唐山、廊坊、保定、滄州6個城市。盡管2017年2月的《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》將“2+4”核心區的范圍擴大至“2+26”相關城市的更大范圍，但從經濟發展、人口流動和空間關聯性的角度看，北京、天津、唐山、廊坊、保定、滄州這6個城市仍然是京津冀核心區。為此，本研究將研究對象限定為狹義的京津冀區域，主要針對上述6個城市的區域大氣污染及其治理情況進行分析。①用于反映區域霧霾的AQI指數由環境保護部公布的全國城市空氣質量日報整理獲得。由于空氣質量受季節影響，為了獲得更加完整的年份數據，選擇2014年1月1日～2016年12月31日京津冀區域的AQI每日數據作為研究樣本，每個城市包括3年共1 096個觀測值，6個城市共6 576個觀測值。

（二）京津冀區域霧霾的現狀比較

表1統計了2014～2016年京津冀區域6個城市的空氣質量級別分布。

橫向比較看，2016年，北京優良以上天數為193天，占全年的52.73%，重度污染和嚴重污染天數為39天，占全年的10.66%。天津優良以上天數為225天，占全年的61.48%，重度污染和嚴重污染天數為30天，占全年的8.20%。保定優良以上天數為154天，占全年的42.08%，重度污染和嚴重污染天數為58天，占全年的15.85%。廊坊優良以上天數為205天，占全年的56.01%，重度污染和嚴重污染天數為30天，占全年的8.20%。唐山優良以上天數為199天，占全年的54.37%，重度污染和嚴重污染天數為38天，占全年的10.38%。滄州優良以上天數為206天，占全年的56.28%，重度污染和嚴重污染天數為26天，占全年的7.10%。從優良以上天數占比看，6個城市由高到低排名分別為天津、滄州、廊坊、唐山、北京、保定。但就算是優良天數占比最高的天津，優良以上天數占比僅為61.48%，這與全國78.8%的比重相比相差甚遠。同時，從重度污染和嚴重污染天數占比看，6個城市由高到低排名分別為保定、北京、唐山、天津、廊坊、滄州，這與優良天數占比的排名是相呼應的。重度污染和嚴重污染天數占比最小的滄州，這一比例為7.1%，遠高于全國2.6%的平均水平?？梢姡徽撌菑膬灹家陨咸鞌嫡急龋€是從重度污染和嚴重污染天數占比看，京津冀區域的空氣質量都遠低于全國平均水平，現狀令人堪憂。

縱向比較看，北京：2014年，優良以上天數為167天，重度污染和嚴重污染天數為47天；2016年，優良以上天數增加為193天，與此同時，嚴重污染和重度污染天數減少至39天，優良以上天數的增加、重度污染和嚴重污染天數的減少使得北京空氣質量有了明顯改觀。天津：2014年，優良以上天數為168天，重度污染和嚴重污染天數為42天；2016年，優良以上天數增加為225天，重度污染和嚴重污染天數減少為30天。保定：2014年，優良以上天數僅為84天，重度污染和嚴重污染天數高達103天；2016年，優良以上天數增加為154天，重度污染和嚴重污染天數銳減至58天。廊坊：2014年，優良以上天數為150天，重度污染和嚴重污染天數為70天；2016年，優良以上天數增加為205天，重度污染和嚴重污染天數減少為30天。唐山：2014年，優良以上天數為136天，重度污染和嚴重污染天數為66天；2016年，優良以上天數增加為199天，重度污染和嚴重污染天數減少為38天。滄州：2014年，優良以上天數為139天，重度污染和嚴重污染天數為45天；2016年，優良以上天數增加為207天，重度污染和嚴重污染天數減少為26天。可見，盡管京津冀區域的空氣質量在全國看來較差，但自2014年京津冀區域加強大氣污染協同治理以來，6個核心城市的空氣質量出現了明顯的好轉，這一方面體現在優良以上天數占比的增加，另一方面還體現在重度污染和嚴重污染天數占比的減少。

四、京津冀區域霧霾協同治理效果檢驗

（一）研究設計

為了檢驗京津冀霧霾協同治理措施的實施效果，可以通過單差法實現。即，比較京津冀區域空氣質量在實施協同治理措施之前和實施協同治理措施之后的差異，以此來判斷該項政策對空氣質量的作用，但單差法的結論可能不夠準確。在協同治理措施實施的前后，還有很多其他因素會影響京津冀區域的空氣質量，例如氣候、季節、生產周期等。另外，同一時期出臺的其他政策也可能使得京津冀以外區域的空氣質量得到改善，這也會進一步影響京津冀區域的空氣質量，這些因素無疑會影響對京津冀區域霧霾協同治理措施效果的評價結果。在這種情況下，如果使用單差法評價協同治理措施的實施效果，可能會低估或高估實施效果。為此，本研究使用雙重差分模型（Difference-In-Difference Model，簡稱DID）評價京津冀區域霧霾協同治理措施的實施效果。雙重差分法被廣泛應用于政策評估的研究中，例如周黎安和陳燁（2005）、邢春冰（2014）、劉瑞明和趙仁杰（2015）、劉瑞明和趙仁杰（2017），也開始有越來越多的文獻利用雙重差分法檢驗公共政策對環境污染的作用效果，例如楊騫等（2016）、張生玲和李躍（2016）、張成等（2017）。

雙重差分模型的基本思想是將政策實施的對象作為實驗組，將政策沒有實施的對象作為對照組。為了考察政策實施效果的動態變化，引入時間虛擬變量，分別將政策實施前作為對照組，實施后作為實驗組，然后運用DID模型檢驗這項政策的效果是否顯著。構造以下計量模型來實現雙重差分，檢驗協同治理措施對京津冀空氣質量的影響：

AQIit=β0+β1Timeit+β2Groupit+β3Timeit×Groupit+β4Xit+εit（1）

其中，被解釋變量為空氣質量（AQI），Time和Group分別表示時間虛擬變量和組間虛擬變量，Time×Group代表雙重差分項。下標i和t分別表示第i個城市和第t年，X為其他控制變量，主要指季節虛擬變量，ε代表隨機變量。這里，我們關注的是雙重差分項Time×Group的系數，如果估計系數顯著為負，則表明協同治理措施顯著降低了京津冀區域霧霾濃度，改善了大氣質量。

空氣質量（AQI），選取環保部公布的AQI日均數值表示空氣質量，該數值越大表示空氣質量越糟，數值越小表示空氣質量越好。

關于時間虛擬變量（Time）的設置，由于環保部自2013年10月才開始公布PM2.5的數據，直至2014年各個城市才有相對完整的歷史數據，為此，我們對協同治理措施的選擇也是2014年以后的相關政策。這里主要選擇4個時間節點，分別是2014年3月、2014年11月、2015年8月和2015年12月。之所以選擇這4個時間節點，是因為2014年3月京津冀及周邊區域大氣污染防治協作小組正式成立，這標志著京津冀霧霾協同治理工作的全面展開，2015年12月，《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》正式簽署，標志京津冀霧霾協同治理工作已經有了具體的行動框架，選擇這兩個時點是為了檢驗京津冀霧霾協同治理的一般措施是否起到了效果。同時，選取2014年11月APEC會議、2015年8月紀念抗戰勝利70周年閱兵兩個重要事件節點，是為了檢驗京津冀霧霾協同治理中的“大事件”治理效果。如此，也可以更好地對比京津冀霧霾協同治理的常態化措施與“大事件”措施在實施效果方面的差異。具體地，根據4個時間節點設置如下4個虛擬變量：時間虛擬變量1（Time1），2014年3月及之后為1，之前為0；時間虛擬變量2（Time2），2014年11月及之后為1，之前為0；時間虛擬變量3（Time3），2015年8月及之后為1，之前為0；時間虛擬變量4（Time4），2015年12月及之后為1，之前為0。

關于組間虛擬變量（Group）的設置，根據《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》，北京、天津、保定、廊坊、唐山、滄州6個城市劃為京津冀大氣污染防治核心區，為此，本研究將這6個城市作為實驗組。同時選取與這6個城市相鄰的9個城市作為對照組，這9個城市包括河北的秦皇島、石家莊、張家口、承德、邢臺、衡水，山西的陽泉、大同，山東的德州。②據此，將實施京津冀霧霾協同治理措施的6個城市視為實驗組，Group=1，將其余9個城市視為對照組，Group=0。

關于控制變量，由于空氣質量在很大程度上受季節影響，為此，設置3個季節虛擬變量，分別為春（Season1）、夏（Season2）、秋（Season3），3、4、5三個月屬于春季，6、7、8三個月屬于夏季，9、10、11三個月屬于秋季，若為某個季節記為1，否則記為0。

（二）描述性統計

根據6個京津冀核心城市的AQI日報數據，計算出每月6個核心城市的AQI平均值，然后描繪出2014～2016年3個年份中核心城市的空氣質量變化，結果見圖1。由圖1可以看出，AQI的季節性特征十分明顯，冬季污染較夏季更為嚴重。從3個年份的橫向比較看，在2014年京津冀霧霾協同治理措施開展以來，2016年AQI均值超過100的月份明顯減少了，但從圖中很難判斷措施實施后空氣質量的變化，這需要進一步的驗證。

（三）回歸結果

以AQI作為被解釋變量，使用雙重差分法，采用穩健異方差，檢驗京津冀區域霧霾協同治理措施的實施效果，結果見表2。第（1）列檢驗2014年3月這一時間點，第（2）列檢驗2014年11月這一時間點，第（3）列檢驗2015年8月這一時間點，第（4）列檢驗2015年12月這一時間點。

由表2可以看出，在第（1）列回歸中，雙重差分項的系數為0.091，且沒有通過顯著性檢驗，表明2014年3月京津冀及周邊區域大氣污染防治協作小組正式成立并沒有改善京津冀區域的空氣質量。在第（2）列回歸中，雙重差分項的系數為-0.005，也沒有通過顯著性檢驗，表明2014年11月APEC會議的召開盡管實現了“APEC藍”，但其實并沒有成為改善京津冀區域空氣質量的良好契機。在第（3）列回歸中，雙重差分項的系數為-0.013，也沒有通過顯著性檢驗，表明2015年8月紀念抗戰勝利70周年閱兵盡管實現“閱兵藍”，但與“APEC藍”一樣，也沒有徹底改變京津冀區域空氣質量。在第（4）列回歸中，雙重差分項的系數為-0.019，也沒有通過顯著性檢驗，表明2015年12月《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》的簽署沒有有效推動京津冀區域霧霾協同治理，對區域空氣質量沒有顯著改善作用。組間虛擬變量的回歸結果表明，組間虛擬變量（Group）的估計系數顯著為正，表明京津冀實施協同治理的6個核心城市的空氣質量指數明顯高于其他9個城市的空氣質量指數。時間虛擬變量的回歸結果表明，時間虛擬變量（Time）的估計系數顯著為負，表明京津冀核心城市實施區域霧霾協同治理后的AQI顯著低于實施前的AQI。結合組間虛擬變量和時間虛擬變量的回歸結果，可以認為，京津冀區域霧霾協同治理措施實施后，核心城市的空氣質量得到了改善，但非核心的周邊城市空氣質量也同樣在好轉，綜合看來，京津冀區域霧霾協同治理措施對京津冀核心城市空氣質量的改善作用尚未顯現。

考慮到政策實施存在一定的時滯性，分別選取政策實施后的5天和10天作為時間節點，重復表2的回歸，以檢驗京津冀霧霾協同治理措施是否存在時滯性，結果與表2沒有顯著差異，可見，京津冀區域霧霾協同治理措施的確沒有收到預期效果。

五、京津冀區域霧霾協同治理的問題與對策

（一）京津冀區域霧霾協同治理的特點與問題

自2013年京津冀及周邊地區大氣污染防治協作機制成立開始，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組共召開9次會議，京津冀各省市政府和相關部委相繼出臺了一系列霧霾協同治理的政策措施，這些措施和機制建設有如下幾個特點：

1.從“2+4”到“2+26”，京津冀霧霾協同治理的范圍在擴大，但協同治理效果可能逐漸減弱

2015年5月19日，《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2015年重點工作》明確將北京、天津、保定、廊坊、唐山、滄州6個城市劃為京津冀大氣污染防治“2+4”核心區。2017年2月，環保部、發改委、財政部、國家能源局以及6省市公布《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，明確“2+26”城市攜手防治，被簡稱為“2+26”的通道城市③。

從“2+4”到“2+26”，京津冀霧霾協同治理的范圍在不斷擴大，這一方面體現了京津冀區域霧霾治理范圍的擴大和影響的加強，以及周邊地區治理霧霾的決心和信心；另一方面也反映了京津冀大氣污染聯防聯控不僅涉及京津冀核心區城市的大氣環境，還關系到周邊其他城市的空氣質量。與此同時，我們還需要認識到，范圍如此大的協同治理到底能夠發揮多大效力？由于大氣污染的擴散性，使得區域聯合治污顯得尤為必要。但是，任何一項措施的制定和實施都有其需要具備的前提條件和客觀要求，也沒有放之四海而皆準的治理措施。因此，當霧霾協同治理的范圍不斷擴大時，還有一個重要問題需要面對，那就是政策效力。在某種程度上，政策實施范圍與作用效果之間的關系是反向的。因此，如何在范圍逐漸擴大的前提下，協調好更多的利益關系，保證政策實施效力是未來京津冀區域霧霾協同的重點和難點。

2.從“APEC藍”到“閱兵藍”，京津冀“大事件”協同治理起作用，但在長期不可取不可行

2014年11月5日至11日，北京召開APEC峰會。會議期間，為了確保空氣質量良好，京津冀三地采取了污染企業停工、道路限行等措施。在這樣的措施下，北京PM2.5濃度大幅下降，接近一級優，網友稱其為“APEC藍”。4日，石家莊、天津等10個京津冀及周邊城市實行機動車單雙號限行，嚴格管控貨運車輛進京，正是京津冀區域大氣污染協同治理造就了“APEC藍”。

2015年8月20日，中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利70周年紀念活動在北京召開，為了確?；顒优e辦期間北京的空氣質量，北京借鑒2008年奧運會和APEC會議時的經驗，實行了一系列減排措施，包括工地停工、企業停限產、機動車限行，同時積極協調周邊六?。▍^、市）協同減排，使得北京的空氣質量持續優良，成就了“閱兵藍”。

不論是“APEC藍”還是“閱兵藍”的成功，都體現出京津冀區域霧霾協同治理在“大事件”治理中的作用和力量，也是京津冀大氣污染聯防聯控的典型案例，國外學者稱這種運動式的污染治理為“大事件”治理。在聯防聯控中，各省市通過聯合執法、聯合行動、聯合監督、聯合披露等一系列聯合行動，在短期內得到了明顯的治污成效。然而，這種“大事件”治理也存在無法解決的弊端。由于“大事件”聯合治污是某個重大事件下行政強制的跨區域力量整合，一方面，這種“大事件”的背后是高級別政治力量的統籌，另一方面，“大事件”結束之后，“大事件”治理隨即消失，成果難以保持，缺乏長效機制。另外，“APEC藍”和“閱兵藍”的背后是機動車限行、企業停限產、工地停工，在短期內，地方政府可以放棄一些經濟利益保證運動式治理的實現，但在長期，這種一刀切式的減排措施其實是犧牲一部分人的經濟利益，保障政治性藍天的實現，并不可取，也不可行。

3.從污染轉嫁到治污搭便車，地方利益難協調，地區不平衡加劇，長效治污機制未建立

區域霧霾的產生源自區域內部的生產和生活，要想解決區域霧霾，根本方法還是從源頭治理入手。為此，京津冀三地采取了不同的政策和手段：一方面，北京積極疏解非首都功能，將低端、污染產業淘汰和疏解出去，能夠實現“騰籠換鳥”，釋放出更多的空間資源，為承接創新資源、發展“高精尖”產業騰退空間，使北京朝著更加符合“四個中心”戰略定位的方向發展，減少非首都功能對各類資源的擠占，一定程度上有助于緩解交通擁堵、人口集聚、環境污染等“城市病”的困擾，提高城市運行效率，使首都核心功能得到更好地發揮。另一方面，河北積極承接北京非首都功能疏解和產業轉移，一批合作共建的產業園區、科技園區和科技成果孵化轉化基地在河北落地發展，這也有助于河北的經濟發展。

但在一場非首都功能疏解之后，結果卻是，一方面，北京將低產出、高污染產業外遷；另一方面，一些河北城市在承接北京疏解產業的時候，表現得饑不擇食，并不考慮當地資源環境狀況和產業發展基礎，競相爭搶北京疏解產業。如果不能科學決策外遷產業的新選址，污染的外移反而會由于PM2.5的遠程傳輸能力造成對京津冀中心區域的污染疊加，加重區域霧霾。這既不利于北京的功能疏解和環境改善，更會使河北和天津失去產業升級的跨越發展機會，加劇地區之間的不平衡，這并不是京津冀區域霧霾治理的長效機制。

（二）京津冀區域霧霾協同治理的對策與建議

綜上所述，自2013年9月，《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》由環保部等6部門聯合印發，京津冀區域霧霾協同治理措施不斷展開，機制逐漸建成，但這些措施并沒有發揮預期效果。鑒于此，對未來京津冀區域霧霾協同治理的對策建議如下：第一，加強思想認識，不能盲目樂觀，也不必妄自菲薄。由雙重差分法的回歸結果看，盡管京津冀區域霧霾協同治理措施實施了很多項，但不論是一般性的協同治理措施，還是“大事件”的協同治理措施，都沒有從本質上改善區域空氣質量。從整體看，京津冀區域空氣質量還是要靠“天”。因此，對于消除京津冀區域霧霾，我們應該立足長遠，做好打持久戰的準備，也要放平心態，切勿操之過急。第二，吸取其他城市群區域霧霾協同治理的經驗與教訓，找到協同治理措施尚未發揮效力的原因。反觀長三角、珠三角，這些區域霧霾協同治理已經有了好的效果，空氣質量開始改觀，一方面應當區分京津冀與上述兩個地區在經濟結構、人口特征、地理特征、氣候條件等方面的異同，另一方面應總結經驗，舉一反三，充分借鑒。第三，針對京津冀區域各城市在經濟水平等方面的發展不平衡，以及由此造成的大氣污染治理能力不平衡，應當采取差異化的生態政策，盡快建立可行的城市間生態補償機制，打消經濟落后地區在大氣污染治理方面的顧慮，既改善區域空氣質量，也不能因此剝奪落后地區謀求發展的權利。第四，針對目前北京正開展的如火如荼的非首都功能疏解，應當理性面對，充分評估遷入地的自然生態環境，決不能讓非首都功能疏解演變成為一場污染大轉移。

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