歐洲跨境旅游合作：實踐、經驗與啟示

田里 吳信值 王桀

摘 要演當前，歐洲跨境旅游合作已取得明顯成效，在合作意愿、政策支持、戰略方向、管理體系等方面積累了許多成功經驗。這些經驗給正在推進跨境旅游合作區建設的中國帶來重要啟示，即需要做好合作可行性、合作意愿、合作領域及合作管理的評估工作。

關鍵詞歐洲；邊境旅游；跨境旅游合作

[中圖分類號]F590.3 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）09-0072-04

一、引 言

近幾年來，在國務院《關于進一步促進廣西經濟社會發展的若干意見》《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》等一系列利好政策推動下，我國各邊境省區紛紛探索和推進旅游領域的跨境合作，并試圖把跨境旅游合作區打造成為邊境旅游發展新模式。例如，廣西依托崇左市大新縣跨國瀑布以及憑祥、東興等邊境地區，加速推進中越跨境旅游合作區建設[1-2]；云南省作為中國通往南亞東南亞的門戶，大力推進河口中越跨境旅游合作區、磨憨中老跨境旅游合作區、瑞麗中緬跨境旅游合作區建設[2]；內蒙古充分發揮毗鄰俄羅斯和蒙古國的區位優勢，擬構建“一廊一脈”跨境旅游新格局[3]；地處東北亞區域中心的吉林省，則加快推動圖們江三角洲國際旅游合作區建設[4]。

盡管已經取得一定成效，但總體而言，我國與周邊鄰國的跨境旅游合作還一直處于分散凌亂的狀態下，而且合作的深度、廣度、規范性和可持續性均表現出明顯不足[5]。針對這些問題，在當前國家正大力推進“一帶一路”建設背景下，本文擬對跨境旅游合作發展較為成熟的歐洲地區進行探討和分析，以便為我國該領域的實踐發展和理論研究提供借鑒。

二、歐洲跨境旅游合作的實踐

歐洲尤其是歐盟，是世界上最早推進跨境合作的區域之一。自20世紀50年代歐洲經濟共同體（歐盟的前身）成立以來，歐盟便致力于消除成員國之間的邊界障礙，促進人員、貨物、資金、服務等自由流動，并在逐步采取多項重大措施（如簽署申根協定和歐盟條約）后取得顯著成效[6]。通過不斷努力，如今歐盟已經發展成為獨立主權國家之間開展跨境合作的國際典范[7]。

歐盟成員國之間或者成員國與非成員國之間開展的跨境合作涉及到社會經濟發展、文化交流、環境保護等多個領域，旅游則是其中的重頭戲。得益于歐盟在20世紀90年代初開始實施的跨境合作發展項目（INTERREG）[8]，各成員國掀起了跨境旅游合作的熱潮。在此，本文以案例形式分別闡述西歐、中歐和北歐跨境旅游合作的發展概況。

（一）愛爾蘭島

愛爾蘭島位于歐洲西北部的大西洋上，全島面積8.4萬平方千米，因覆蓋著大片林木和草原，可以稱得上是“大西洋上的綠寶石”[9]。愛爾蘭島除了東北部為北愛爾蘭（隸屬于英國）之外，其余大部分歸愛爾蘭共和國（簡稱愛爾蘭）所有。島上總人口約為640萬，其中愛爾蘭459.3萬（2013年），北愛爾蘭180萬（2012年）①。愛爾蘭南、北雙方的跨境旅游合作可以追溯到20世紀60年代。1965～1966年雙方領導人通過會晤推動雙邊合作進程，并于20世紀60年代末實施旅游合作計劃[10]。然而，過了沒多久由于北愛爾蘭發生民族沖突和一系列恐怖暴力活動，合作陷入停滯。此后，隨著和平進程的推進，尤其是1998年北愛和平協議（Belfast Agreement）的簽署，作為雙方代表的愛爾蘭旅游理事會（Board Fáilte，即BF）②與北愛爾蘭旅游理事會（Northern Ireland Tourist Board，即NITB）大力實施跨境旅游合作計劃并把整個愛爾蘭島作為旅游目的地進行聯合推廣營銷③，從而不斷加強彼此間的合作伙伴關系。

在南、北愛爾蘭跨境旅游合作過程中，最大亮點便是有效溝通機制的建立。當然，在合作初期，BF與NITB之間的溝通機制并不順暢。會議是雙方進行溝通的主要方式，但這種結構化、正式的溝通方式很少給彼此交流信息和分享經驗提供機會。后來雙方采取非正式、更開放的方式來進行交流，大大提升溝通與協調的有效性[10]。在BF與NITB共同努力下，十多年來，總體上南北之間過境游客量呈增長勢頭，尤其是從北往南過境游客量及其增長趨勢表現得尤為突出（見圖1）。2000年，從北愛爾蘭向愛爾蘭入境的游客量僅為46.5萬人次，到2014年提升到170.8萬人次；而從愛爾蘭向北愛爾蘭入境的游客量也從2000年的18.9萬人次增長到2014年的38.86萬人次。

（二）康斯坦茨湖地區

康斯坦茨湖（Lake Constance）又名博登湖（德語：Bodensee），地處歐洲中部，位于德國、瑞士和奧地利三國交界處，整個湖面面積達536平方千米[11-12]。開展跨境旅游合作的康斯坦茨湖地區除了上述三個國家邊境地區之外，還加上列支敦士登公國。目前，作為一級旅游目的地的康斯坦茨湖地區下面又分為德國康斯坦茨湖岸等8個次級旅游目的地④。康斯坦茨湖地區的旅游發展歷史悠久，跨境旅游合作也已經有上百年傳統。隨著歐洲一體化推進，歐盟相關政策進一步加強這種合作。為有效解決合作過程中出現的一些問題，1997年該地區在整合原有合作協會基礎上成立了具有營銷協會性質的博登湖國際旅游局（Internationale Bodensee Tourismus GmbH，簡稱IBT）[13]。

在康斯坦茨湖地區跨境旅游合作中，一級旅游目的地和二級旅游目的地分工明確，成為合作的一大特色。IBT圍繞整個康斯坦茨湖地區旅游發展，重點關注產品經營管理與核心業務（具體由IBT進行界定）營銷，主要履行策劃設計、產品政策、市場營銷等方面的職責（見表1），而二級旅游目的地主要任務是構建它們自身的核心業務并形成發展能力[13]。

（三）瑞典—芬蘭邊境地區

瑞典和芬蘭均位于歐洲北部地區，兩國之間中南部隔著波的尼亞灣，北部則以托爾尼奧河為分界線。該分界線確定于1809年，當時瑞典因戰敗被迫將包括芬蘭在內的東部領土割讓給俄國（芬蘭于1917年脫離俄國獲得了獨立）[14-15]。雖然山水相連，但由于政治等方面的原因，在20世紀上半葉瑞典、芬蘭兩國之間的邊境是很封閉的，直到20世紀50年代后才有所改善。到了20世紀60年代，雙方有組織的跨境旅游合作得到增強。1995年兩國同時加入歐盟后，在相關政策推動下，雙方努力尋求跨境合作伙伴來獲得協同優勢，以此促進地方旅游發展[14]。

得益于地理位置相近與傳統文化相通，瑞典、芬蘭之間跨境旅游合作表現出高度一體化。在兩國多個跨境旅游合作項目中，哈帕蘭達（Haparanda）和托爾尼奧（Tornio）之間的合作堪稱典范。哈帕蘭達、托爾尼奧分別隸屬于瑞典和芬蘭，位于托爾尼奧河在波的尼亞灣入口處。這兩座姊妹小城鎮通過橋梁相連，彼此的合作關系非常緊密，二者共享同一個旅游服務中心（設在哈帕蘭達），甚至還共享同一個高爾夫球場（Green Zone高爾夫球場）。在聯合推廣方面，游客只要登陸哈帕蘭達—托爾尼奧旅游官方網站，就可方便獲取兩地在出行、餐飲、住宿、游玩、購物、娛樂等多方面的服務資訊⑤。

三、歐洲跨境旅游合作的主要經驗

（一）強烈的合作意愿

強烈的合作意愿是歐洲跨境旅游合作的基礎條件。從歐洲發展史來看，聯合發展思想源遠流長，雖然早期帶有武力成份；而在和平年代，各國政治精英對聯合發展普遍充滿濃厚興趣。在強烈的合作意愿推動下，歐洲聯盟得以成立并逐漸發展壯大，實現了區域一體化。具體說到跨境旅游合作，人們的合作意愿同樣表現得很強烈。由于地處邊緣地帶，遠離政治經濟中心，邊境地區經濟社會發展往往相對滯后。在這種情況下，地方政府、當地企業和社區居民自然而然地想到要通過積極尋求跨境合作來整合資源并獲得協同優勢，在提升市場競爭力中促進區域旅游經濟發展。

（二）強大的政策支持

強大的政策支持是歐洲跨境旅游合作的重要推力。邊境地區本身發展能力相對較弱，因而相關扶持政策必不可少。為有效推進包括旅游領域在內的跨境合作，歐盟在政策上采取一系列舉措，其中INTERREG項目通過為跨境合作提供經濟資助起到了重要推動作用[8，15]。INTERREG涉及跨境（Interreg A）、跨國（Interreg B）、跨區域（Interreg C）三個方面的合作，經歷了INTERREGⅠ（1990—1993）、INTERREG Ⅱ（1994—1999）、INTERREG Ⅲ（2000—2006）、INTERREG Ⅳ（2007—2013）四個階段，目前進入第五個階段INTERREG V（2014—2020）⑥。

（三）明確的戰略方向

明確的戰略方向是歐洲跨境旅游合作的關鍵環節。歐洲各國跨境旅游合作的戰略方向非常清晰，即打造互利共贏的跨境旅游目的地。例如，愛爾蘭島、康斯坦茨湖地區、瑞典—芬蘭邊境地區都把合作發展戰略目標確定為國際性旅游目的地。圍繞跨境旅游目的地建設與管理，合作各方在基礎設施和旅游設施建設、旅游產品開發與設計、旅游服務質量標準化建設、旅游職業教育培訓、旅游生態環境保護、旅游目的地品牌打造、旅游市場營銷推廣等多個領域開展跨境合作，通過提升整個邊境地區市場競爭力來促進旅游可持續發展。

（四）高效的管理體系

高效的管理體系是歐洲跨境旅游合作的組織保障。跟國內區域旅游合作相比，跨境旅游合作由于涉及不同主權國家，管理運作環境更復雜，合作伙伴之間的溝通協調難度更大。歐盟之所以在跨境旅游合作發展中獲得成功，跟其建立高效的合作管理體系緊密相關。首先，在合作中需要樹立一些大家普遍認可的基本理念[16]，如設立共同目標、相互理解和信任、保持面對面溝通，等等。其次，在組織管理方面，雙方國家邊境區域和地方當局同時成立議會，常設跨境秘書處，并配套專家和管理人員[17]，以此來確保合作的有效開展。至于合作的參與主體，歐盟鼓勵廣泛吸收各利益相關者參與進來，尤其是地方政府、當地企業和社區居民，充分發揮各方在合作中的積極性。

四、歐洲跨境旅游合作發展給我國帶來的啟示

經過多年發展，雖然在合作過程中也會存在一些問題和障礙，但總體上歐洲尤其是歐盟的跨境旅游合作是相當成功的，他們在合作理念、政策支持、發展戰略、管理運作等許多方面所積累的成功經驗都值得包括我國在內的其他國家學習和借鑒。

跟歐洲相比，我國跨境旅游合作尚處于初級階段，目前還有許多難題亟須解決。但是，在“一帶一路”背景下，得益于國家層面的大力支持，我國跨境旅游合作具有良好的發展前景。根據國務院發布的《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（國發〔2015〕72號），我國明確提出支持滿洲里、綏芬河、二連浩特、黑河、延邊、丹東、西雙版納、瑞麗、東興、崇左、阿勒泰等有條件的地區研究設立跨境旅游合作區。借鑒歐洲的成功經驗，結合我國實際情況，當前各邊境省區在探索推進跨境旅游合作區建設過程中，應著重做好以下幾個方面的評估工作。

第一，合作可行性評估。受多種因素影響和制約，跨境旅游合作可以說是一項非常復雜而艱巨的工作，在合作過程中可能會遇到諸多問題。因此，對合作進行可行性評估勢在必行。其中，鄰國政治、法律、經濟、社會、文化等各方面的狀況和發展態勢，邊境地區旅游資源的開發價值和基礎條件，雙邊友好往來的歷史和現狀等應成為評估重點。在對各個邊境地區進行綜合評估基礎上，再確定優先合作發展區域。

第二，合作意愿評估。跨境旅游合作必須獲得雙邊國家政府的大力支持，但光靠上層領導支持還不夠，還要充分考慮雙邊地方政府、企業、社區的合作意愿。歐洲跨境旅游合作的經驗表明，如果沒有地方利益相關者廣泛參與，合作將難以維持下去。因此，很有必要對雙邊地方政府、企業、社區等參與主體的合作意愿進行客觀評價，以此作為重要的決策依據之一。

第三，合作領域評估。我國提出的跨境旅游合作區建設，實際上就是要進行跨境旅游目的地打造，這一點跟歐洲是相通的。目前，圍繞這一戰略目標，需要對主要合作領域如基礎設施建設、旅游資源開發、旅游產品設計、旅游市場推廣等進行科學評估，以便確定優先合作領域和重點合作項目。在進行評估時，既要考慮近期社會經濟效益，以便提高合作各方積極性；又要著眼于長遠利益，確保整個邊境地區獲得可持續發展。

第四，合作管理評估。不同主權國家之間在政治、經濟、社會、語言、文化等各方面會存在一定差異，這往往成為跨境旅游合作管理中一大障礙，我國與鄰國之間也不例外。因此，必須對雙邊合作的基本理念、機構設置、管理模式、溝通機制、協調能力等進行全面評估。值得一提的是，國家邊界給兩國居民造成的障礙分為兩種，一種是物理障礙，另一種是感知障礙[6]。國外的研究表明，在跨境旅游合作過程中，盡管邊境的物理障礙被拆除了，但由于語言、文化等方面的差異，感知障礙還會不同程度地存在[8]，從而影響到跨境合作的溝通與協調，對此在評估時應該特別留意。

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