地區間財政能力差異與轉移支付制度創新

方嘉亮

摘 要：本文主要結合實際情況，首先分析了天津市各個地區間財政能力差異性，然后論述了轉移支付制度創新途徑，希望通過本次研究對同行有所幫助。

關鍵詞：財政能力差異；轉移支付；制度創新

中圖分類號： 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2018）09-00-01

續建經濟發展不平衡，是我國經濟建設、社會發展和政治生活中需要重點解決的一大問題。改革開放以來，我國經濟體制逐漸由過去計劃經濟向市場經濟轉變，并不斷強化經濟體制改革。但地區之間財政能力差異性問題依然不能得到妥善解決，并呈現擴大趨勢，為此，就需要我們深入分析地區間財政能力差異的原因，創新轉移支付制度。

一、天津市各區財政能力差異分析

1.天津市各區一般公共預算分析

天津市轄各區財政收入規模和經濟發展水平各相適應，其中2016年濱海新區的一般公共預算收入最高，超過了1338億元，處于絕對優勢地位，同時，武清區和西城區的一般公共預算收入均超過百億，分別為126.01億和116.55億元，分列二三位。薊州區、寧河區和紅橋區一般公共預算規模較小，均沒有超過50億元，分別排名456位，而排名較后的東麗區等各區由于受到營改增政策、減稅降費以及非經營性國有資產出租和處置收入下降等綜合因素影響，一般性公共預算均呈現下降趨勢，其中東麗區出現負增長。2016年北辰區、濱海新區、南開區和寶坻區，一般公共預算收入仍保持10%以上的增長速度，增長率分列1～4位。從天津市各個區一般公共預算收入情況來看，各區稅收比例所處區間為37%～82%，分布較為分散，并且各個區域之間存在較大差異性，其中東麗區的稅收比例超過70%以上，位列第二位。而寧河區，薊州區稅收比例均低于40%，該地區的公共預算結構有待進一步改善。（數據來源：根據2015年～2016年天津市統計年鑒，2016年天津市各區財政決算表等公開資料整理，計算得到。）

從天津市各區一般公共預算對收支的覆蓋程度來看，整個天津市一般公共預算自給率整體處于較高水平，但覆蓋程度與往年相比，呈現下降趨勢，2016年濱海新區、河西區自給率分別為147.76%和103.39%，該兩個區域的域公共預算收入可以完全覆蓋支出。天津市東麗區的2014年到2006年，一般公共預算自給率在70%以上，但2016年的公共預算自給率呈現下降趨勢，與2014年相比，下降了20%左右，該區一般公共預算自給率波動幅度較大。（數據來源：根據2015年～2016年天津市統計年鑒，2016年天津市各區財政決算表等公開資料整理，計算得到。）

2.天津市各區政府性基金預算分析

2016年天津市政府基金預算收入為918.8億元，其中排名靠前的區域分別為濱海新區、西城區和寶坻區，這三個地區的政府性基金預算收入規模較大，分別為138.52億元、67.73億元和57.82億元，位列天津市各區前三位。而東麗區受到政府控制，推地節奏等因素影響，和其他區域相比，同期政府性預算基金收入僅為1.73億元，下降幅度明顯，排名墊底。

從地區間變動差異情況來看，隨著房地產利好政策的推出和作用顯現，天津市各個地區的政府性基金預算收入均呈現上升趨勢扭轉了快速下降局面，其中以寶坻區、北辰區、靜海區增長幅度最大，增長率分別為746.49%、523.21%和140.28%。但隨著地區房產限購政策的推出，地塊最高限價等政策實施，各個地區的房地產和土地市場終將向著理性方向發展。2016年，除了靜海區、寧河區和東麗區之外，其他各個地區之間的政府性基金預算收入均能夠實現自主完全覆蓋，東麗區覆蓋倍數為0.15倍，處于最低水平，位列倒數第一。（數據來源：根據天津市各區域財政預算，預算執行報告等公開資料整理計算）

從房地產投資規模來看，各個地區房地產投資規模存在較大差異，受到地理因素，房產政策和供需變動等因素影響，2016年東麗區房地產開發投資規模較大，位列全市第三名，而薊州區、寶坻區、寧河區投資規模均小于40億元，分列后三位。從房地產投資規模增長率來看，2016年東麗區增長幅度超過100%，位列第二位。通過對天津市各區一般公共預算和政府性基金預算進一步分析發現，天津市東麗區財政能力較差，和其他地區相比，存在較大差異性。針對這種情況，需要我們進一步創新轉移支付制度，增加地區財政支付能力。（數據來源：根據天津市各區域財政預算，預算執行報告等公開資料整理計算）

二、轉移支付制度創新途徑

1.對既得利益的轉移支付進行調整

結合地區間差異性而制定的稅收返還制度，不僅不能夠從根本上解決區域間財政支付能力差異性較大的問題，反而在新體制下，固化了原有財力不均等的格局，與實現區域間經濟平衡發展背道而馳。為了有效解決上述問題，應該在繼續保持現行稅收返還制度的運行模式下，國家每年從中央對地方的稅收返還額度中，分割出適當比例并入到更具有均衡性的一般性轉移支付中[1]。在開始初期，額度可以適當少一些，隨后逐年增加，若干年后將不合理的支付制度逐漸替代。這種模式能夠有效緩解既得利益減少所帶來的體制改革阻力，要能夠有效推動一般性轉移支付規模的持續增長，緩解區域之間的財政差距。

2.對轉移支付進行有效規范

與一般性轉移支付存在較大差異的是，專項轉移支付資金接受者必須按照相關規定妥善使用款項，所以該項支付方式更能夠體現國家中央政府的政策意圖。因此，國家中央政府應該對專項轉移支付的使用范圍和使用規模進行嚴格控制，將該項支付模式范圍限制在具有溢出效應的跨區域和全國性的公共服務項目中，對于地方政府部門主要負責的單純性的地方公共服務項目建設，由地方政府部門出資，政府部門不應該撥付專項款項[2]。由于專項轉移支付是轉移支付的一種表現形式，為此，在今后工作中，應該逐步降低專項轉移支付比例，并將其置換出來的財政能力納入到一般轉移支付中，由地方政府進行妥善安排和科學配置，中央政府部門僅留下必要的專項資金。同時，還要進一步對現有的轉移支付分配方式進行改革，要充分考慮到各個地區之間財政收入能力和經濟差異性，并將轉移支付分配方式納入到法制化軌道中，減少專項資金分配的不合理和隨意性。

3.完善財力性轉移支付

該種轉移支付方式是中央政府和財政部門為了均衡地區之間財政差異，促進公共服務均等化而構建的。但由于受到多種客觀因素影響，一般性轉移支付的目的主要是為了緩解財政困難，區域之間財政運行矛盾，保障事業機關各職工的工資發放和機構正常運轉的基本需求，所以在資金分配過程中，在模式主要是基于財政供養人口因素決定。但由于國家財政能力不足，在均衡地區間財政差異方面的一般性轉移支付資金較少，因此需要我們進一步完善轉移支付制度，將支付目標定位在彌補財政實力薄弱地區的財政缺口，以此來均衡地區之間的財政差異，確保各個地區均能夠擁有為社會大眾提供公共服務的財政能力。中央政府部門可以對現行的轉移支付形式進行有效整合和規范，逐漸擴大一般性轉移支付規模，并使其成為主要的支付形式，從而構建一般性轉移支付資金的穩定增長機制。