內蒙古二連浩特市國土資源“一張圖”工程建設的思路與探討

季仕承

摘要：根據(jù)國土部門現(xiàn)有資源和相應數(shù)據(jù)庫現(xiàn)狀，提出內蒙古二連浩特市“一張圖”工程建設的作用、預期目標，闡明“一張圖”工程建設的總體思路。在此基礎上，詳細闡述二連浩特市“一張圖”工程建設的內容、應用及系統(tǒng)建設中應該注意的問題。

關鍵詞：二連浩特；國土資源；數(shù)據(jù)庫；工程建設

隨著國土資源部金土工程建設、自治區(qū)國土資源電子政務系統(tǒng)全面，以全國國土資源第三次土地調查為契機，按照《國土資源部辦公廳關于加快推進國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設與應用的通知》精神，建設“一張圖”管理系統(tǒng)，將完成各種數(shù)據(jù)共享，搭建起國土資源數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)國土資源信息的管理、應用、交換和共享。

所謂“一張圖”是遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀、基本農田數(shù)據(jù)、動態(tài)巡查數(shù)據(jù)以及基礎地理數(shù)據(jù)等多源信息的融合，各類信息數(shù)據(jù)與國土資源的計劃、審批、供應、補充、開發(fā)、執(zhí)法等行政監(jiān)管系統(tǒng)整合集成，在基礎數(shù)據(jù)庫的基礎上，構建統(tǒng)一的綜合監(jiān)管平臺，實現(xiàn)資源開發(fā)利用的“天上看、網(wǎng)上管、地上查”，從而實現(xiàn)資源動態(tài)監(jiān)管的目標。

“一張圖”工程建設是加強國土資源動態(tài)巡查與監(jiān)管方面科技管理創(chuàng)新的一個新舉措。現(xiàn)在，全國各地國土資源管理部門已經(jīng)積累了一定量的數(shù)據(jù)成果，在此基礎上，二連浩特市開展國土資源“一張圖”工程建設，能夠有效地解決當前國土資源數(shù)據(jù)匯交、采集、更新、整合、開發(fā)、利用尚不能滿足國土資源監(jiān)測監(jiān)管和社會化服務需求的瓶頸問題。

1.國土資源“一張圖”工程建設的意義

國土資源“一張圖”工程的底圖是覆蓋監(jiān)管區(qū)域的高分辨率遙感影像，具有極強的現(xiàn)勢性、準確性；其目標是滿足國土資源綜合監(jiān)管、應用服務與電子政務需求；其技術手段是以遙感技術、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)傳輸?shù)葹橹危诮y(tǒng)一的基礎地理空間參考，對土地、礦產、地質、動態(tài)巡查及管理等信息進行綜合集成和展示。它通過掛接國土資源管理相關業(yè)務數(shù)據(jù)庫，形成的“一張圖”基本框架。

“一張圖”工程建設是國土資源管理的一次重大變革，它不僅對保持土地基礎數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性和真實性、維護國土調查成果的生命力、完善國土資源監(jiān)管系統(tǒng)建設具有重大意義，同時為決策管理部門直接及時、準確掌握轄區(qū)國土資源現(xiàn)狀和時空變化、加強監(jiān)管、抑制和查處違法、保護資源、保障發(fā)展提供了綜合平臺。

“一張圖”的建設將在推進經(jīng)濟社會的信息化和現(xiàn)代化進程中，為電子政務建設、信息化建設、新型農村城鎮(zhèn)化、國土資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護、公共應急保障體系建設、相關產業(yè)發(fā)展等方面，提供了不可或缺的基礎數(shù)據(jù)保障和支撐。

2.二連浩特市國土資源“一張圖”工程的構成

綜合應用虛擬現(xiàn)實技術、空間分析技術、GIS技術、數(shù)據(jù)庫技術、網(wǎng)絡技術等先進信息技術手段，在二連浩特市地理空間框架和地理信息公共平臺建設的基礎上，結合現(xiàn)有專題數(shù)據(jù)，開展國土資源“一張圖”綜合展示應用系統(tǒng)的建設。

將二連浩特市基礎地理數(shù)據(jù)、各種遙感影像數(shù)據(jù)和國土資源專題矢量數(shù)據(jù)疊加，通過系統(tǒng)處理后提供地圖瀏覽操作、圖層控制、地名查詢、熱點定位、飛行漫游、動態(tài)監(jiān)測（包括歷史影像對比、圖斑自動生成）、自定義熱點和漫游路線、各種國土資源專題數(shù)據(jù)查詢分析等功能，能夠滿足國土資源一張圖疊加瀏覽、查詢與分析等應用。

建成后的二連浩特市國土資源“一張圖”工程，將主要包括地籍管理信息系統(tǒng)、土地利用總體規(guī)劃系統(tǒng)、移動版國土資源地理信息系統(tǒng)三大部分。

2.1地籍管理信息系統(tǒng)

本系統(tǒng)在二連浩特市地理空間框架和地理信息公共平臺建設的基礎上，定位于滿足二連浩特市國土部門對地籍數(shù)據(jù)的管理需求，采用GIS技術，以宗地為核心實體，實現(xiàn)地籍信息的輸入、存儲、檢索、編輯、統(tǒng)計、綜合、分析、輔助決策以及成果輸出的信息系統(tǒng)，解決國土部門實際工作中的困難，協(xié)助國土部門實現(xiàn)了地籍業(yè)務制度化、法律化、規(guī)范化，提高了地籍登記的辦事效率，增加了業(yè)務辦理過程的透明度。

2.2土地利用總體規(guī)劃系統(tǒng)

系統(tǒng)能夠對現(xiàn)有的土地利用規(guī)劃成果進行有效的管理和使用，系統(tǒng)提供的建設用地的指標管理，明細查詢功能，極大地方便了指標臺賬的查詢與統(tǒng)計，同時系統(tǒng)在輔助決策規(guī)劃審查上，避免了人工審查，極大地縮短了審查的時間，并且確保了審查的準確性。在功能上滿足土地利用規(guī)劃業(yè)務需求中的規(guī)劃、設計、實施、項目驗收、監(jiān)管、管理等多個方面。

2.3移動版國土資源地理信息系統(tǒng)

系統(tǒng)搭建在平板電腦中，集成全市域多尺度正射影像數(shù)據(jù)、地形數(shù)據(jù)、三維模型數(shù)據(jù)、土地規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。系統(tǒng)攜帶方便，便于領導實時查閱土地資源使用情況、并做出相應決策。結合我市國土資源系統(tǒng)的實際情況，在電子政務平臺和統(tǒng)一的基礎空間數(shù)據(jù)的基礎上覆蓋全面、上下貫通、實用、規(guī)范的應用系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫建設要涵蓋影像、地形、土地利用現(xiàn)狀、征地、供地、土地利用規(guī)劃、開發(fā)復墾、耕地保護、礦產資源規(guī)劃、地址遺跡保護等數(shù)據(jù)，平臺建設要涵蓋數(shù)據(jù)管理與業(yè)務運行、電子政務、綜合信息監(jiān)管、空間信息共享服務四個平臺，應用范圍涵蓋二連市國土資源局國土管理的所有業(yè)務，實現(xiàn)對國土資源“征、供、用、補、查”全過程的管理和監(jiān)督，極大地提高工作效率和服務水平。

3.國土資源“一張圖”工程建設目標

3.1“一張圖”數(shù)據(jù)庫應用的目標

國土資源管理是一個綜合的、有機的業(yè)務管理過程，需要把各類過程、信息進行有機的組合，并梳理調順各業(yè)務問的銜接關系，要對各業(yè)務科室深入調查、互動探討，用戶對土地利用總體規(guī)劃、土地利用現(xiàn)狀、違法用地、征地報批、土地儲備、不動產數(shù)據(jù)、遙感影像、礦權報批、動態(tài)巡查等數(shù)據(jù)及圖件信息都有統(tǒng)計、分析的需求，而將這些數(shù)據(jù)及圖形信息進行合理的分類與整合則是“一張圖”系統(tǒng)建設的最基本要求。綜合地圖的查詢、統(tǒng)計、定位、歷史追溯、疊加分析、對比分析等功能，“一張圖”不僅僅是一張綜合地圖，更重要的是提供一張能反映業(yè)務關系的“關系圖”，是各業(yè)務部門依職權在一張圖工程網(wǎng)絡平臺上同時辦理各類業(yè)務，做到各類信息的共享和制約；隨應用系統(tǒng)流程而實時更新主庫信息，確保檔案、數(shù)據(jù)庫、現(xiàn)狀一致；疊加各類不同信息，掌控不同環(huán)境和階段狀況，解析各層次數(shù)據(jù)間的交叉點。

3.2數(shù)據(jù)編輯、審批、管理和維護的目標

國土資源管理中的大部分圖件都是屬于機密信息，在“一張圖”管理系統(tǒng)的應用中，我們需要根據(jù)用戶的職權來賦予其相應的地圖瀏覽、編輯和審批權限，不同的業(yè)務辦理人員以及各級管理人員在對地圖瀏覽時根據(jù)所屬行政區(qū)，業(yè)務處理范圍來控制對地圖的瀏覽。在圖形數(shù)據(jù)的編輯和審批上，系統(tǒng)結合用戶職權與具體業(yè)務進行管理，只有在某一具體的業(yè)務辦理過程中，擁有權限的用戶才可以對圖形數(shù)據(jù)進行編輯、審批和維護。

3.3核心數(shù)據(jù)庫運行環(huán)境的目標

“一張圖”工程建設的第一階段嚴格按統(tǒng)一標準，遵循業(yè)務管理需求切出獨立圖層建立網(wǎng)絡應用體系，是由基礎層、基礎應用和應用層組成的統(tǒng)一網(wǎng)絡平臺；是統(tǒng)一開發(fā)具有自動圖形定位、組卷、檢測、更新等功能應用系統(tǒng)，實時動態(tài)更新的本底數(shù)據(jù)庫。業(yè)務上網(wǎng)、信息進庫、實時更新、流程監(jiān)控，是一張圖工程第一階段，通過整合業(yè)務信息，提升應用系統(tǒng)，支撐了批、供、用、補、查。先上圖、后辦件的原則：徹底擺脫圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)分離處理的弊病，遵循測繪成果統(tǒng)一，為系統(tǒng)自動檢測奠定基礎。所有的業(yè)務應用系統(tǒng)，必須做到先上圖、后辦件，通過實質性區(qū)域檢測再做其他工作。

3.4數(shù)據(jù)庫的維護和管理目標

“一張圖”工程建設的第二階段是做好系統(tǒng)維護和后期管理。后續(xù)的信息更新、系統(tǒng)維護是“一張圖”系統(tǒng)正常運行的重要保障，后期管理是根本。實現(xiàn)“一張圖”管理將有利于提高工作質量及工作效率，減少工作成本，有效實現(xiàn)部門間業(yè)務信息資源及時共享，便于領導及時準確進行決策。

4.二連浩特市國土資源“一張圖”工程建設的新亮點

4.1“一張圖”與規(guī)劃和產權的結合

二連浩特市國土資源“一張圖”工程，將通過系統(tǒng)直接查驗是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否在土地計劃指標范圍內用地、是否實現(xiàn)耕地占補平衡、新征建設費是否足額繳納等，便于提高行政管理效率。

系統(tǒng)直接查驗征地補償是否符合土地區(qū)片價、補償費是否到位、農民社保費是否落實、權屬界限是否清晰、是否侵犯他人權利等，切實保護好被征地農民的權益。通過在“一張圖”上征地，使權利變?yōu)槌绦颍瑢徟兂闪朔眨沤^違規(guī)征地問題的發(fā)生。

系統(tǒng)能準確將土地、房產的權屬、用途、轉讓、抵押、查封等實現(xiàn)網(wǎng)上信息聯(lián)動，保證了登記行為的公信力，維護了房屋所有權人的合法權利，有效避免因信息不對稱引發(fā)欺詐和工作人員違規(guī)用權及瀆職行為的發(fā)生。

4.2“一張圖”能做到審批的量化和優(yōu)化

將國家相關法律法規(guī)和政策規(guī)定準確的固化到每一個業(yè)務流程中，嚴格界定每一步操作的必要條件，任何辦件只要一進網(wǎng)，會自動通過基準線檢查，通過網(wǎng)絡技術有效地阻止越權行為，鎖定辦件設備、辦件權限、辦件時限，系統(tǒng)自動記錄辦件操作全過程，自動將違規(guī)數(shù)據(jù)排除在系統(tǒng)之外。每個審批環(huán)節(jié)必須按照法定的流程順序進行操作，系統(tǒng)不允許跳過或者打亂順序，有效限制了進網(wǎng)辦件違規(guī)行為，最大限度地減少了自由裁量權。

“一張圖”工程建設使相關審批環(huán)節(jié)得到優(yōu)化、精簡并做到水到渠成，同時也做到了業(yè)務流程、電子圖形、屬性數(shù)據(jù)、數(shù)字檔案的全面結合，在管理方面將有利于提高工作質量和服務水平，減少工作成本，更提高國土部門以及政府的行政效率和服務能力，進一步改善政府形象。

5.二連浩特市“一張圖”工程建設中面臨的問題

5.1規(guī)范、標準的建立與應用

在“一張圖”工程系統(tǒng)建設中，標準規(guī)范是數(shù)據(jù)庫建設和系統(tǒng)運行的關鍵所在。標準規(guī)范不僅要制定，而且應該被列為系統(tǒng)建設的第一步。它是系統(tǒng)建設的基礎工作，必須引起足夠的重視。二連浩特市“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫建設，在技術上需要制定數(shù)據(jù)庫建設、管理和應用等的一系列技術標準和規(guī)范，確保建設過程中按照統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)數(shù)學基礎，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分類代碼、數(shù)據(jù)格式、命名規(guī)則和統(tǒng)計口徑等。標準和規(guī)范的內容主要包括數(shù)據(jù)整理、質量檢查、數(shù)據(jù)轉換、成果入庫、數(shù)據(jù)管理、動態(tài)更新及其對外服務等。

5.2數(shù)據(jù)庫權限的設定

核心數(shù)據(jù)庫中有大量的秘密級數(shù)據(jù)，因此對數(shù)據(jù)的應用必須有權限的設定。不同職務設定不同的角色，不同角色有不同的編輯和審批權限，通過這種方式管理數(shù)據(jù)庫的使用對象，才能確保數(shù)據(jù)庫使用安全。

5.3“一張圖”數(shù)據(jù)與電子政務系統(tǒng)有效結合

“一張圖”系統(tǒng)的運行必須要有大量的業(yè)務數(shù)據(jù)作支撐。電子政務系統(tǒng)產生的業(yè)務數(shù)據(jù)同樣需要“一張圖”系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的應用，這就決定了“一張圖”與電子政務系統(tǒng)密不可分的關系。兩個系統(tǒng)在功能上必然有交叉、互動、不能孤立存在。因此，在“一張圖”系統(tǒng)建設中，必須注意考慮并解決數(shù)據(jù)庫建設與電子政務系統(tǒng)的對接問題是保障系統(tǒng)建成后順利運行的關鍵。

5.4核心數(shù)據(jù)庫與業(yè)務數(shù)據(jù)庫的同步更新

業(yè)務數(shù)據(jù)庫基本上是在業(yè)務辦理中產生和積累的，這點與核心數(shù)據(jù)庫中其他數(shù)據(jù)庫不同，但業(yè)務數(shù)據(jù)庫發(fā)生變化，基礎測繪數(shù)據(jù)和國土專題數(shù)據(jù)也要相應變更，這樣才能保證數(shù)據(jù)的一致性。規(guī)范各科室、各單位數(shù)據(jù)匯交與更新規(guī)定以及約束其共享行為，保證數(shù)據(jù)匯交與更新的相關標準規(guī)范等，從而達到及時對數(shù)據(jù)進行更新，保持數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性。