以貫徹《上海市預算審查監督條例》為契機不斷提高區級人大預算監督水平

上海人大工作研究會第四研究小組

黨的十九大明確提出了“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度”的要求。隨著相關法律的不斷完善，特別是《上海市預算審查監督條例》（以下簡稱預算監督條例）的實施，對我市各級人大破解預算監督難題，深化預算審查工作提供了有力的法律支撐和良好契機。

一、構建議事與議財相統一的監督格局

政府預算事關國計民生，事關群眾的切身利益。從以往預算監督工作的總體格局來看，無論在認識層面還是在制度層面須有所突破。

（一）確立議事與議財不可分割的理念

區域的建設、各項事業發展以及民生的改善，與財政收支不可分割，與預算安排密切相關，監督法、預算法把為人民看護好“錢袋子作為人大履職行權之要。從實踐情況來看，議事與議財結合，有利于突破認識障礙，深化預算監督權的行使范疇，使預算監督工作切實成為人大極為重要的法律職責}有利于構建專項監督與預算監督深度融合的工作格局，尤其在對需要大量資金保障的城市建設、教育衛生、科技文化、社會保障、生態環境、公共基礎設施等方面開展專項監督時，克服有事無財的狀況；有利于按照法律要求，對財政支出進行績效評估和深入監督，從而提高監督實效。

（二）強化整體協同的工作機制

就預算審查監督的法律職責而言，根據預算監督條例規定，預算監督不僅僅是財經委和預算工委的職責，而是人大各個方面的共同責任。人大各工作機構盡管工作有分工、有主從，但都有不可推卸的預算審查監督職責。要按照預算監督條例要求，建立完善以常委會為主導，以預算工委預先審查、財經委初步審查、各工委對口審查為基礎，人大代表參加和預算專家咨詢相輔助的預算審查監督機制。

（三）拓展預算監督的法律渠道

針對人大在預算監督中檢查問責手段缺乏的問題，預算監督條例規定：“人大常委會可以采取聽取和審議政府專項工作報告、執法檢查、視察、專題調研、詢問、質詢、特定問題調查等方式，對本級和下級預算、決算進行監督。”可以說在預算監督中涵蓋了人大所有的監督方式。人大應綜合運用法律賦予人大的各種職權，不能僅限于視察、調研、聽取匯報等方式，而是根據不同情況，采取適用法律手段，不僅做好程序性、會議性審查監督，也要注重實質性、持續性審查監督，更要加大對一些整改事項的監督力度，增強人大監督的權威性、有效性。

二、完善事前、事中、事后銜接的全程監督機制

預算從編制、審查到執行，最后到決算，是一個完整的體系。堅持事前、事中和事后監督相結合，建立覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，是破解人代會期間審查預算的時間限制的根本辦法。

（一）力求提前介入，是加強全程監督的必要前提

通過提前介入，使計劃早安排、調研早介入、建議早溝通、問題早解決。提前介入的時間節點，根據一些區的經驗，至少要安排在部門預算上報之初。在預算編制、執行、決算等階段，都要按預算監督條例規定，完善預先審查機制。

（二）深入調查研究，是加強全程監督的基本要求

要將開展預算初審前期調研作為工作契入點，在時間安排上，根據一些成功做法，將預算初審前期調研工作提前到與政府預算編制同步，與整個預算編制“二上二下”周期平行推進，通過調研了解情況、把握進度、發現問題、提出建議。

（三）監督與支持并重，是加強全程監督的重要保證

人大在開展預算監督過程中，既要嚴格執行程序，又要加強與政府的溝通協商，將人大代表的有關預算的意見和建議、人大執法檢查當中涉及預算的內容提供給政府。人大提出的目標和要求，要考慮各種客觀條件，堅持循序漸進，逐步提高。

三、打造代表、專家支撐的履職平臺

廣大人大代表是預算監督的主體。針對代表反映的預算監督難的問題，在開展必要培訓、提升代表預算審查監督能力的同時，根據預算監督條例規定，重點抓好兩個方面工作：

首先，精心組織活動，把發揮代表作用貫穿到預算審查監督全過程。

建立征詢預審機制，預算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議。預算（草案）編制完成后，通過書面函詢、召開座談會等方式，廣泛征求人大代表的意見建議。人代會前，將預算（草案）送達與會人大代表手中，供代表預審。也可從各代表小組中邀請具有專業知識和熟悉財經工作的人大代表，參與對區重點部門的年度預算草案進行初步審查，重點審查項目經費的安排使用情況，并提出意見建議。

實行一般審查和專題審查相結合，使審議更加深入具體。如建立預算專業代表聯絡員制度或成立預算專業小組，參與預算審查監督的日常工作；人代會期間，在代表團組分組審查的同時，對重點支出、重點項目、重點部門，選擇一些熟悉專業工作的人大代表集中進行專題審查；采取聽取專項報告、詢問等方式，由財政部門及重點部門主要領導對有關問題進行說明和解釋。代表對預算審查提出的意見建議，由人大反饋給財政部門，供研究調整完善。

其次，發揮專家作用，為代表審查監督預算提供專業支撐。

各區的實踐證明，應對專業性極強的預算審查工作，專家的作用不可或缺。邀請和組織來自財政、稅務、審計、財務、金融等相關領域的專家，能夠卓有成效地幫助開展培訓、咨詢、分析評估、審計檢查等一系列專業工作，使代表的作用在專家的輔助下更有效地發揮。如有些區通過不斷實踐，對專家庫進行動態的調整和擴容，有的區不斷探索專家項目化工作機制。將人大在預算監督中需要重點研究解決的課題分解到各專家組，與人大有關工委、人大代表一起合作，發揮了相得益彰的作用。

四、推進公開精準、注重績效的延伸監督

在人代會批準總預算使其順利進入實施的前提下，加強預算執行、預算調整及決算階段的跟蹤監督，使監督的觸角延伸至實質性項目。

（一）向部門預算監督延伸

部門預算和項目預算是區域預算的重要組成部分，是預算編制的基礎，也是人大加強預算監督的重要延伸。建議當前從基礎抓起，以點面結合的方式積極推進：

突出重點，加強縱深監督。針對部門和項目預算面廣量大的狀況，人大應采取點面結合的方法推進。人大常委會應按照預算監督條例規定：“加強對重點支出、重大投資項目的監督，可以選擇資金量大、影響面廣、社會關注度高的專項資金使用情況開展專項監督。，在方法上，要建立部門預算批復和執行情況備案制度，對涉及區域發展全局和民生熱點的預算實施全程跟蹤，這當中可以引進第三方機構，對項目立項及項目資金預算及使用進行評估。

兼顧面上，充分發揮各代表組的作用。有些區人大進行了積極的探索，依托各人大代表團組，成立預算監督小組，分工對應相關部門。成員包括各代表團組的人大代表、區人大專委會和常委會工委相關委員。在具體操作上，各預算監督小組把關注點放到預算金額大、社會關注度高、與民生密切相關的政府部門，把著力點放到預算項目的執行監督，突出項目預算的執行率，以及預算執行的績效性。

（二）向社會監督延伸

預算公開已經成為我國預算改革的一個熱點。按照監督法和預算監督條例的要求，人大應督促政府設置專門的網站欄目，適時公開財政預決算和審計報告，包括部門預算和重大項目預算。對存在問題和疑問的預算，還可定期組織財政稅務機關相關人員接受人大代表和公民詢問。

公民對預算事務的參與，不應僅僅停留于“預算結果知情權”、被動聽取意見權的淺表層次，而應在預算決策、執行與績效評估過程中建立公眾監督機制，組織有序的公眾參與活動，來破解社會監督缺位。如制定預算征詢制度、預算草案會議前公開制度、人大會議旁聽制度、預算聽證制度、預算績效公眾評價制度、納稅人公益訴訟制度等，尤其要把關乎人民群眾切身利益的民生問題作為預算監督的重中之重，在一些重點支出領域建立由基本公共服務的受益人評價財政支出的機制。將監督觸角延伸到關乎群眾衣食住行及教育、衛生、環境、養老等具體項目的資金使用，讓事關切身利益的百姓看得見摸得著，才能切實反映和考核預算資金使用的社會效果和社會評價，使財政資金用到該用的地方，并花得合理合規，有用有效。

（三）向績效監督延伸

預算績效管理，是公共財政的必然之舉。黨的十九大報告明確要求：“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”

一方面，通過積極探索預算編制、執行和績效評價三位一體的預算監督工作機制，以全口徑預算為核心，逐步健全“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理模式。加強對財政資金分配使用的科學性、合理性和時效性，進行過程和結果的綜合評估。

另一方面，要把績效評價成果用到預算編制中去，整合運用審計監督資源，實現績效評價與預算安排有機結合。及時反饋在績效評價中發現的問題，推動建立“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔責”的績效問責機制。促進預算部門從簡單的“要錢用錢”向精打細算、“用好每一分錢”轉變。