PPP模式下的資本偏好研究
——以我國PPP模式污水處理項目為例

中國人民大學商學院 耿建新 徐 同

一、引言

（一）PPP模式的起源淺說

PPP模式的出現是我國近幾年的事情。在此之前，我國的基礎設施建設基本上是由政府一手承辦。1994年，我國實行了分稅制改革，“事權下放”充分調動了地方政府進行基礎設施建設的積極性[1]。雖然政治升遷與GDP競賽的壓力導致了部分非理性的機會主義行為，但大規模的基礎設施建設客觀上為我國經濟的發展提供了先決條件[2]。可一段時間后的“財權上收”又導致地方政府在進行基礎設施建設時面臨更大的資金壓力，在這種壓力下，地方債務與“土地財政”應運而生，在一定時期內支持了地方政府的基礎設施建設[3]。應該說，在地方債務與“土地財政”的問題逐漸暴露，難以繼續支撐基礎設施建設時，為了應對客觀存在的基礎設施建設需求，PPP模式逐漸得到了廣泛的應用。2016年，財政部要求各地在垃圾處理、污水處理等公共服務領域的新建項目中較多地運用PPP模式①財政部：《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），2016年10月11日。，在其他中央財政給予支持的公共服務領域要普遍實施PPP模式識別論證。

（二）PPP模式在污水處理項目中的體現

PPP模式是指政府與社會民間資本關于基礎設施建設達成的長期合同關系，這種合同關系涉及項目融資、建設以及運營過程中的責任與利益分配[4]。相對于污水處理項目而言，我國人均水資源匱乏，水資源污染問題嚴重，在原有的地方債務與“土地財政”不能解決問題時，PPP模式就成了最好的選擇，其既能夠有效地緩解財政出資的壓力，推動基礎設施的建設，又可以提升地方污水處理能力與水資源使用效率。

在PPP污水處理項目中，社會資本的主要目標是獲取與承擔風險相匹配的收益，而政府公共部門的決策則面臨兩個方面的難題：一方面，政府為了保障項目的順利實施，需要調動社會資本的積極性，盡可能保證具有公益性的項目順利籌集到必要的社會資本；另一方面，政府面臨與社會資本之間的博弈，需要適當控制社會資本的回報，進而保護政府部門所代表的公共利益[5]。

（三）研究PPP污水處理模式的重要意義

毋庸諱言，對于PPP污水處理項目而言，在投融資環節以合理的成本吸收到必要的社會資本是項目成功的關鍵。因此，探究總投資額、社會資本參與度與具有不同特征的PPP污水處理項目之間的相關關系，并結合相關的經濟理論與我國的發展實踐對其進行解釋，有助于進一步理解PPP污水處理項目投融資環節中影響社會資本參與度的具體原因，進而對未來PPP污水處理項目在投融資階段得以順利進行創造良好的環境和條件。

（四）研究思路與框架結構

到目前為止，我國PPP項目相關數據的公開程度有限，致使以往的文獻多是理論分析或是基于案例的探討。面對這種情況，本文改換思路，收集、整理了政府與社會資本合作中心（http：//www.cpppc.org）所發布的公開信息，結合相應的案例研究，采用聚類分析的方式，對樣本數據進行了適當的處理；進一步，本文將樣本中的PPP污水處理項目按照投融資的特征進行了分類，并結合項目普遍具有的經濟背景、我國PPP污水處理項目的發展現狀以及相關理論，對PPP模式在污水處理項目中的進展情況及其結果進行了較為深入的分析，最終得到了本文的研究結論并提出相關的政策建議。

二、背景及相關文獻概述

（一）研究背景

PPP是Public-Private-Partnership的簡稱，直接翻譯是公私合作（合營）伙伴關系，這種伙伴關系有多種不同的具體表現形式，以至于不同主體對于PPP模式建立的定義和分類標準也存在差異。PPP模式從19世紀開始在歐洲興起，被廣泛地應用于運河、鐵路、公路建設等項目。我國的PPP模式開始時間較晚，自1984年深圳沙角B電廠首先采用后，該模式在一大批供電、路橋、水廠等項目上得到應用。黨的十八屆三中全會正式從理論上確立了PPP模式的概念，此后，財政部領導就PPP作專題報告，肯定了PPP模式的積極意義，PPP模式的進一步推廣由此拉開序幕。

污水處理項目是我國最早應用PPP模式進行投資、建設以及運營的基礎設施項目之一。據統計，當前在社會資本參與的基礎設施建設領域，與污水處理相關的PPP項目所占比重超過15%。可以預計，在我國對污水處理投資有大量需求以及國家要求污水處理項目采用PPP模式的大背景下，這種模式在未來一段時間內仍將被廣泛應用。

但是從另一方面可看到，PPP模式在以更高的效率提供公共服務的同時，也暴露出了一些問題。仍以PPP污水處理項目為例，一方面，社會資本參與項目的積極性有限，項目落地困難，根據2017年7月28日政府與社會資本合作中心發布的《全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報》顯示，截止6月末，全國入庫項目環比凈增422個，而環比凈增落地項目卻只有93個②財政部政府和社會資本合作中心：全國PPP綜合信息平臺項目庫第7期季報，2017年7月28日。；另一方面，部分地區的PPP污水處理項目出現了投資回報過高，嚴重損害公共利益的情況。著眼與此，筆者的文獻綜述也將以此為線索而展開。

（二）PPP模式與社會資本參與、效率的文獻綜述

關于PPP模式中社會資本相關行為的研究主要集中在合約特性與風險管理兩個方面。

從合約特性的角度來看，以往政府提供公共服務時，建設與運營的主體通常是分離的，而PPP模式則將項目的建設與運營交給項目公司（SPV）統一負責，這種責任的整合是影響PPP項目效率的重要因素[6]。對此，國外學者多從不完全合同與委托代理理論框架出發展開討論。例如William[7]與Bentz[8]分別以不完全合同理論與委托代理理論作為基礎，討論了公私合作制的責任分配以及道德風險等問題對于效率的影響。與此同時，也有少數學者從完全合同的角度討論了PPP合約管理過程中需要解決的問題。也有文獻指出，政府選擇讓社會資本參與提供公共服務主要是為了解決自身的預算約束問題，而非降低資金成本[9]，這符合我國的現實情況；進一步，社會資本在參與到項目的同時也承擔了相應的金融風險，因而社會資本不僅會積極監督項目的完成，還會通過自身的管理技能轉移和創新激勵，降低項目的開發費用，提高公共服務的效率。這種監督與技術轉移的積極性取決于社會資本承擔的風險大小，政府在此過程中提供的擔保條款對PPP合約的定價、特許期限以及效率等均會產生影響[10-11]。此外，國內較多文獻關注到了合理的機制設計對于參與到PPP項目中的社會資本成本的補償以及積極程度的激勵[12]。例如，吳孝靈等[13]基于公私博弈與私人過度自信，探討了在不同理論框架下最優契約設計與補償機制選擇的問題；徐飛等[14]探討了政府在PPP項目中動態的激勵與監督機制。但較少文獻涉及金融風險的轉移是否會激勵私人部門積極監督項目的完成狀況以及進行適當的技術轉移。

從風險配置的角度來看，風險與收益在總體上保持著權衡的關系，即承擔越高的風險，會有更高的收入預期，一般而言，風險分配的原則就是將特定風險分配給最能影響、管理、吸收該種風險的利益相關方。在這個過程中，政府對相關風險的擔保以及合約的設計對于社會資本的參與程度及運營后的行為均會產生重要影響。IMF所統計的數據顯示，需求風險是PPP項目面臨的最顯著風險，而最優的需求風險分配需要以公私雙方確立的轉移支付規則為基礎，并充分考慮到合同期限長短對于風險配置的影響。在這個過程中，Iossa和Martimort[15]考慮到內生需求風險的存在以及需求與經營者努力的相關性，發現當外生需求風險與民營部門的風險規避程度都比較低時，最優的合約應當以社會資本投資者直接取得使用者付費中屬于自己的部分為主，反之則應當以接近固定補貼的形式為主。相比國外，國內相關研究更為注重實踐性，注重通過定性與定量的方法探討我國PPP項目所面臨的風險以及風險的度量與管理問題[16-17]。

根據對社會實踐的了解，社會資本投資者從何處取得投資回報對于PPP項目進展順利與否至關重要。關于這方面的問題，在本文中將會被多次提及。

（三）回報機制與地區差別的文獻綜述

1.關于回報機制差別的相關文獻。如上所述，不同主體對于PPP模式各有想法，在社會資本的回報機制方面更是這樣。財政部于2014年下發的文件中規定了社會資本取得回報的資金來源包括PPP項目使用者的直接付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式③財政部：《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號），2014年 12月30日。。簡單來說，使用者付費是指公共服務的受益者直接購買相應的公共服務；政府付費則是由政府利用財政收入代表居民統一購買相應的公共服務；可行性缺口補助可以看作是兩者的折中，即在使用者付費不足以滿足項目資金合理、必要的收益率時，由政府出資補足資金缺口。

目前已經有較多文獻探討了合理的利益分配方式對于PPP項目成功落地并在后期成功運營的積極意義，并結合不同領域的特征提出了建立合理的利益分配方式的政策建議。其中，蔡曉琰等[18]通過博弈論模型，探討了在社會資本表現好與不好的情況下PPP項目回報機制設定的問題，并探討了政府是否有必要建立懲罰機制。此外，較多涉及三種回報機制的文獻多與稅收及法律等問題相結合進行討論，例如辛連珠[19]討論了PPP模式下三種回報機制與稅收問題的相關關系，付大學[20]研究了使用者付費條件下公共服務定價方面的法律重構并對修改《價格法》提出了自己的理解，武彥民等[21]探討了我國對PPP項目的稅收支持政策并提出了相應的完善建議。與此形成對比的是，幾乎沒有文獻專門涉及PPP模式下的三種回報機制與社會資本參與程度之間的聯系，亦即參與PPP項目的社會資本究竟偏好于哪種回報機制。

2.關于地區差別的相關文獻。地區差別就是說雖然各地區的PPP項目同屬于污水處理行業，但由于我國地理條件多樣，經濟發展水平參差不齊，因此PPP污水處理項目之間存在一定的地域差異，這種差異會影響項目的平均規模、污水處理效率等特征。目前的研究多基于某一個特定地區案例研究，例如柯任泰展等[22]以河南水生態文明項目為例，探討了公益性項目的PPP投融資模式創新問題。此外，政府與社會資本合作中心定期發布我國PPP項目季報，但主要以統計數據為主，相關研究較為匱乏，幾乎沒有涉及跨地區相比的對比研究。

（四）本文可能的創新之處

以前的研究為本文提供了重要的理論支持和啟發，在以往研究的基礎上，本文至少有以下創新之處：

1.以往對PPP項目以及具體到污水處理領域的研究主要集中于項目運營過程，例如營運過程中的風險分擔、利益共享等，采用了較為完整的財務模型，但是較少研究考慮籌備階段PPP項目自身的特征及合約與社會資本行為之間的相關關系。本文對這方面的問題進行探討，并提出了自己的看法。

2.已有文獻從理論與實例的角度探討過社會資本參與到PPP項目中的激勵、風險問題，但是幾乎沒有文獻針對我國現行的三種回報機制與社會資本之間的相關關系進行討論。著眼與此，本文將與回報機制相關的因素納入到研究范圍中，以求污水處理行業PPP模式的各利益相關方對這方面的問題有進一步的理解。

3.與PPP項目直接的數據公開狀況較差，已有研究往往采用純理論推導、定性描述或案例研究的方法，本文則取得了財政部政府與社會資本合作中心所公布的符合本文研究條件的數據，努力以實證研究的方式獲得所研究問題的結論。

三、變量定義及實證模型設定

（一）變量定義及描述性統計

從實證角度探討PPP模式自身特征及合約條款與社會資本行為之間的相關關系是本文的創新之處，同時也是難點之一。

一般而言，我國的PPP項目會在財政部備案，考慮到PPP項目對我國社會經濟發展的重要意義，財政部相關部門專門設立了政府與社會資本合作中心（http：//www.cpppc.org/）進行數據公開與信息披露，該中心項目庫中涉及PPP污水處理內容的項目近1 000條。項目庫反映的實際情況為：PPP污水處理項目初期的落地率不高，庫中有一半左右的項目停留在識別階段，相關信息缺乏；當項目落地并進入到采購或執行階段時，相關數據開始逐漸豐富，項目庫往往披露相關項目的“物有所值論證”。除此之外，本文還通過項目名稱探尋相關新聞報道，摘取必要的數據，這在一定程度上豐富了本文研究樣本的內容。最終，本文篩選出94條符合條件的研究樣本，所選取的變量如下：

1.總投資額（Tot）：指PPP污水處理項目初期規劃中應對未來建設過程中可能發生的各種開支而做出的投資估計。一般由專業的評估公司進行評估預測，進而由政府出資或向社會資本、銀行貸款等開放。總投資額是衡量一個項目融資能力與規模大小的重要變量，計量單位為億元人民幣。

2.社會資本占比（Rat）：指社會資本占項目公司注冊資本的比重。該比重一方面表示規劃過程中社會資本的相對合理比重，另一方面也展示了社會資本的參與意愿。此外，由于引入了總投資額與社會資本占比兩個變量，即可將政府出資占比以補數表示，社會資本的具體數額不再單獨作為變量出現。

3.所在地區（Reg）：指項目所在地。我國不同地區社會經濟發展程度、自然環境差異較大，致使不同地區的PPP污水處理項目之間存在較大差異；另外，通過對樣本的多次比較，發現經濟發展程度對于PPP污水處理項目的影響較大，以東部、中部、西部作為所在地區的代理變量能夠較好地體現樣本中項目的地域差異。

4.回報機制（Reim）：指參與到項目中資本的收回及盈利方式。目前我國主要采用政府付費、可行性缺口補助以及使用者付費三種方式作為PPP項目的回報機制，此處將它們作為重要變量考慮，后文再對其進行深入分析。

5.日污水處理量（Load）：指PPP污水處理項目計劃的每日污水處理量。一般而言，總投資額在衡量項目規模的同時會受到項目融資能力與資金使用效率的影響，而污水處理量能在運營層面展現一個項目的污水處理能力，因而引入日污水處理量這一變量能夠更為全面地展現一個項目的規模和效率。在樣本數據中，部分項目披露的污水處理量以立方米為單位計量，部分項目以噸為單位，本文為了統一計量標準，設定1立方米污水重量為1噸。

在上述變量中，總投資額、社會資本占比、日污水處理量為連續變量，所在地區與回報機制為類別變量，下面通過描述統計與協方差矩陣展示樣本中連續變量的分布狀況與相關程度。連續變量的描述統計見表1。

從本文所涉及的三個連續變量來看：一方面，樣本個體之間差異跨度較大，無論是總投資額還是日污水處理量，最大值比最小值大出將近100倍；另一方面，兩個變量均呈現出了右偏的分布特征，即總投資額與日污水處理量集中在較小的區域，較大總投資額與日污水處理量的項目較少；另外，從社會資本占比的角度來看，樣本中多數項目的社會資本占比分布在［0.5，1］之間，呈現出左偏態勢，由于存在完全由社會資本出資與政府出資的項目，所以社會資本占比存在0和1的情況。

表2給出了連續變量之間的相關關系。出于穩健的考慮，本文同時計算Pearson與Spearman相關系數。總投資額與日污水處理量之間的相關關系顯著（雙側，1%），這一點與常識相符。一般而言，較高的投資額意味著項目擁有較高的污水處理量，反之亦然。

表2 連續變量相關系數矩陣

表3展示了本文所涉及的兩個類別變量，即所在地區與回報機制的描述統計特征。

表3 類別變量描述統計

從地區分布的角度看，樣本中有32個項目（34%）位于我國東部地區，42個項目（44.7%）位于中部，其余20個（21.3%）位于西部。從回報機制的角度看，樣本中政府付費、可行性缺口補助與使用者付費的項目個數分別為36、41與17，比例分別是38.3%、43.6%與18.1%.

（二）實證模型設定及聚類分析

對于PPP污水處理項目而言，進一步理解PPP項目自身特征及合約條款與社會資本參與PPP項目之間的相關關系具有重要意義。然而這種相關關系并非簡單的因果關系。一方面，政府決策者依據專業評估團隊的評估結果，會預先設定參與項目中社會資本的絕對數額與相對比重；另一方面，社會資本決策方會依據PPP特征及合約條款決定是否最終參與到該項目中，進而決定最終的社會資本占比及數額。也就是說，即使PPP污水處理項目中的社會資本占比是事先規定的，但該出資比例在規定的時候需要考慮社會資本出資能力與意愿的現實情況。另一方面，樣本中的項目能夠順利進入采購或執行階段，從側面證實了該出資比例的合理性，因而，有理由相信，項目社會資本占比與社會資本出資意愿之間具有一定的相關關系。

在不確定變量之間因果關系的情況下，主觀設置因變量進行多元線性回歸有可能導致嚴重的內生性問題，使得回歸的結果受限。就此而論，在樣本變量之間關系未知的情況下，為了更好地探索二者之間的邏輯關系，本文首先采用聚類分析對樣本進行處理。聚類分析旨在揭露一個數據集中觀測值的子集，在不依賴任何假設的前提下將數據歸約為若干類，為探索樣本數據的經濟含義提供一定程度的便利。

參與到聚類分析中的變量應當與研究目的密切相關，基于本文的研究目的，選用PPP項目中與社會資本密切相關的變量作為聚類分析的依據。社會資本占比與項目的總投資額是與社會資本密切相關的重要指標。其中，社會資本占比一般指針對某一PPP項目而設立的項目公司注冊資本中社會資本的占比。總投資額除了包含政府出資、社會資本出資以外，往往還會包含一定的銀行貸款等，表示項目預計通過

股權與債權等方式獲得的資金總額。此外，考慮到總投資額并不能完整地代理項目規模，本文將日污水處理量也納入參與聚類的指標之中。進而，參與到聚類分解的數據集D如下：

上式中，Tot表示總投資額（億元人民幣），Rat表示社會資本占比，Load表示日污水處理量（噸）。社會資本占比（Rat）為比重，取值分布在［0，1］之間；總投資額（Tot）與日污水處理量（Load）為絕對數額。為保證聚類分解的有效進行，首先對這三個變量進行標準化處理④這里的標準化方法是指用原值減去樣本均值后再除以標準差，使其符合N（0，1）的正態分布。。被標準化的三個變量均為連續型變量，進而選用歐幾里得距離（Euclidean distance）作為樣本個體間距離的度量方式。

聚類分析涵蓋許多具體的算法，聚類算法的選取沒有明確的標準，每種算法都有一定的優缺點及適用范圍[23]。本研究中涉及聚類分析的變量只有三個（總投資額、社會資本占比與日污水處理量），樣本僅有不足100條數據。為盡力保障結果的穩健性，本文采用圍繞中心點劃分（PAM，Partitioning Around Medoids）的算法進行聚類分析。此外，筆者同時嘗試了K均值算法與層次聚類中的幾種主要算法。需要說明的是，采用其他算法得到的結果與采用PAM算法得到的結果略有差異，但不影響本文結論。

最優聚類個數的選取取決于數據的分布特征、樣本特征以及所研究問題的經濟含義。本文樣本的個體數目小于100，在對PPP污水處理項目進行聚類分析時，不宜分出過多類別。綜合以上信息，通過多次嘗試，發現將樣本依據總投資額、社會資本占比以及日污水處理量分為三類能夠最好地展示聚類分析的結果，進而將分類個數設定為三類。

為了更直觀地展現聚類分析的結果，將聚類分析的結果映射到兩個主成分上，進而形成二維圖，如圖1所示。

圖1 聚類分析二維圖

為方便論述，以下用類別一、二、三代表聚類分析后的三個類別，表4展示了聚類分析后不同類別的統計特征。

表4 聚類后類別統計

與聚類分析圖（圖1）對應來看，圖形左上方包含較多樣本點的橢圓代表類別一，右上方的橢圓代表類別二，左下方的橢圓代表類別三。從參與聚類分析的變量特征來看，低投資額、低日污水處理量、高社會資本占比的為一類（類別一），高投資額、高社會資本占比、高日污水處理量的為另一類（類別二），低投資額、低社會資本占比、低日污水處理量的為最后一類（類別三）。其中，類別一占據了樣本近2/3的份額。

從聚類分析圖來看，聚類分析的效果較為理想，類別內部個體集中程度較高，類別之間重疊部分較少，界限比較清晰。下面采用單因素方差分析的方法檢驗聚類分析的效果。考慮到各個類別之間樣本個數的差異，在進行單因素方差分析之前，先對聚類結果進行方差齊性檢驗。表5與表6分別展示了方差齊性檢驗與單因素方差分析。

表5 方差齊性檢驗

表6 單因素方差分析

顯然，樣本通過了方差齊次檢驗，在5%的顯著性水平下顯著；同時，由單因素方差分析的結果可知，各個類別之間總投資額、社會資本占比與日污水處理量的均值顯著不同。聚類分析較好地將樣本依據相關變量歸約為三類，分類的結果較為理想。

四、基于聚類分析結果的討論

（一）社會資本與回報機制

從注冊資本的構成角度來看，社會資本占比較高的項目傾向于使用者付費的回報機制，而占比較低的則傾向于政府付費或者可行性缺口補助作為回報機制。

從類別一到類別三，社會資本占比的平均值分別為83.20%、72.23%與45.03%，呈現出不斷下降的態勢。與此對應地，從類別一到類別三，回報機制中使用者付費的占比從25.81%下降到7.17%再到0%，而政府付費的比重則從33.87%上升到35.71%再到55.56%。考慮到社會資本占比與回報機制之間的關系，整理出表7的數據。

表7 樣本回報機制分布

由表7可知，采用使用者付費作為回報機制的PPP污水處理項目的社會資本占比平均額明顯高于其余組別，說明PPP污水處理項目中的社會資本對使用者付費回報機制具有一定的偏好。

在PPP污水處理項目中，政府具有提供必要的公共服務的義務，而社會資本的首要目的是獲得與所承擔風險對稱的收益。然而，在實際運行過程中，PPP項目公司往往成為地方政府繞開制度約束的“金融創新”，成為地方政府變相舉債的工具[24]。此外，在地方官員以GDP增長、基礎設施建設為考核的“政治錦標賽”中，為了在短期內取得相當的政績，地方官員擁有在短時間內突破預算，動用更多資源的激勵，而較少考慮任期內做法的合理性以及對后期的不良影響[25]。再者，由于“軟預算約束”的存在，地方政府往往承擔了超過自身承受范圍的風險[26]。這樣的情況體現在PPP污水處理項目中則為：政府在合約簽訂時承諾未來跟進的建設投資以及運營后的水價補償可能面臨額外風險，在地方政府債務風險不斷累積時，參與到PPP污水處理項目中的資本面臨政府違約、毀約給自身造成損失的風險。

再從回報機制的角度來看，政府付費的回報機制依賴于項目建成后政府部門對于PPP項目的建設成本與運營成本進行適當補償，使用者付費則依賴于項目建成后使用者購買項目所提供的服務而獲得補償，可行性缺口補助可以看作政府付費與使用者付費的折中。結合以上原因可知，由于政府付費模式在后期可能帶來的收益風險，參與到PPP污水處理項目中的社會資本更加傾向于減小對于政府補貼的依賴，即更多地采用使用者付費作為回報機制。

一般而言，減小未來的收入風險能夠增大社會資本投資PPP項目的意愿。目前，我國采用政府付費模式的項目未來的收入需要首先上繳財政，再根據合約條款，通過財政撥款的方式給予項目投資方約定的回報；而采用使用者付費模式的項目未來的收入上繳財政后，隨即就可以返還給項目投資方。結合上述分析可以發現，采用政府付費模式的項目未來的收入面臨著一定的風險，這種風險構成了社會資本投資該類項目的一種顧慮因素，聚類分析的結果表明，社會資本對于這種風險的顧慮甚至超過了未來的市場風險，進而社會資本存在著對使用者付費回報機制的偏好。

必須要說的還有：應對地方債務規模累積、風險加大的現狀，中央政府多次發文，嚴令禁止地方政府對PPP項目的違約毀約行為，不斷增強對PPP項目中社會資本的保障力度；然而，就目前的情況來看，確保地方政府履約，提高參與到PPP項目中社會資本對于政府補貼機制的信心，仍需要一個過程。

（二）規模、資金使用效率的地域差異

從東部到西部，我國PPP污水處理項目的平均規模不斷增大，但資金使用效率卻在不斷降低。從聚類分析的結果可以發現，類別二中項目的總投資額平均值（18.49億元）與日污水處理量平均值（18.66噸）明顯高于其他兩個類別（類別一：2.36億元，4.85噸；類別三：2.90億元，5.59噸），而類別二中項目屬于東部地區的比重僅為7.14%（類別一：35.48%；類別二：50.00%），屬于西部的比重卻高達28.57%（類別一：19.35%；類別三：22.22%）。此外，類別二中項目每億元投資額所對應的日污水處理量的平均值為1.01噸（18.66/18.49），而類別一與類別三中每億元投資額所對應的日污水處理量的平均值高達2.05噸與1.93噸。考慮到地域分布可能對項目規模、項目資金使用效率的影響，表8通過地區變量對樣本中其他重要變量進行分類統計。其中，總投資額與日污水處理量是代理項目規模的變量，每億元投資額所對應的日污水處理量用來代理項目資金的使用效率。

從東部到西部，我國PPP污水處理項目的總投資額與日污水處理量平均值均在上升，較高的投資額與較大的日污水處理量相匹配，與常識相符。然而，相比于項目的日污水處理量，總投資額上升的速度更快，即每億元投入的邊際產出是下降的，每額外一億元投資額所代表的項目污水處理量呈現出遞減的趨勢。此外，規模較大的PPP污水處理項目基本上都分布在中部或西部，而東部地區多以小型項目為主。

表8 樣本地區分布

目前，幾乎沒有文獻具體涉及我國PPP污水處理項目地域分布問題的探討，然而，我國水資源分布狀況、社會經濟發展水平以及生態環境保護壓力的地域差異能夠在一定程度上為上述發現提供合理解釋。我國的水資源從東向西呈現遞減趨勢，此外，相比于東部，我國中西部地區生態環境更加脆弱，環境污染問題更加嚴重，面臨更大的生態環境保護壓力，因而可以預期，PPP項目污水處理效率從東向西遞減。從另一個角度來看，從東向西，水資源存量遞減，社會經濟發展程度遞減，同時受到自然地理條件的約束，相比于東部，中西部地區污水處理項目更適宜集約化進行。

需要注意的是，PPP污水處理項目中社會資本占比的平均值并未呈現出與地域以及資金使用效率之間的相關性，這說明社會資本對于PPP污水處理項目的投資意愿與項目的地域分布以及資金使用效率之間沒有顯著的相關性，地域因素以及資金使用效率對參與到PPP污水處理項目的資本的收益與風險影響有限。相比之下，合約設計、補償機制等因素更能影響社會資本參與項目的意愿。

（三）項目規模分布的特點

我國PPP污水處理項目規模呈現出明顯的右偏形態，且項目規模越大，項目的總投資額與日污水處理量之間的關系越不穩定。

對于PPP污水處理項目而言，總投資額與日污水處理量均為項目規模的代理變量，且二者具有顯著的相關關系（Pearson相關系數為51.2%，在1%水平上顯著）。同時，從聚類分析的結果來看，類別一與類別三中項目總投資額與日污水處理量均值都比較小（2.36億元，4.85噸；2.90億元，5.59噸），而類別二中兩者都比較大（18.49億元，18.66噸）。這種分布一方面間接說明了項目總投資額與日污水處理量之間的相關關系；另一方面，類別二中僅有14個個體，占全部樣本的14.89%，說明多數項目傾向于小規模運營，大規模項目的個數相對較少。為了進一步驗證這種關系，圖2用總投資額與日污水處理量作為坐標，展示了全部樣本點的分布情況。

圖2 樣本規模分布

從圖2可以看出，絕大多數樣本點落在了總投資額小于5億元，日污水處理量小于10噸的單元格中，占到了全部樣本點近80%的比重。超出此范圍的項目分布較為稀疏，且橫縱坐標之間的相關性不明顯，即總投資額與日污水處理量之間的相關關系隨著項目規模的增大而變弱。

與地域分布狀況類似，PPP污水處理項目的規模與社會資本占比之間沒有顯著的相關關系，說明規模大小以及投資額與項目污水處理能力之間的相關關系對投入資本的風險收益沒有顯著影響。

五、結論與政策建議

本文通過財政部政府與社會資本合作中心PPP項目庫、相關案例研究以及其他公開信息，整理出了近100個PPP污水處理項目作為研究樣本，在不確定變量間因果關系的情況下，采用聚類分析的方法，以項目的總投資額、社會資本占比以及污水處理能力作為指標，將全部樣本分為三類，為進一步探討變量間的相關關系提供了思路。結合其他變量，筆者發現：社會資本存在著對使用者付費這種回報機制的偏好；PPP污水處理項目的規模、資金使用效率有明顯的地域差異，這種差異對于項目中社會資本占比沒有顯著影響；項目規模總體上以小型為主，大型項目較少，規模大小對社會資本占比同樣沒有顯著影響，與此同時，規模越大，日污水處理量與總投資額之間的相關關系越不穩定。這些發現具有一定的經濟含義與政策啟示。

首先，在PPP模式的三種回報機制中，采用使用者付費作為回報機制的PPP污水處理項目中社會資本占比平均值明顯高于其余兩種回報機制，說明社會資本對使用者付費回報機制有一定偏好。參與到PPP污水處理項目中的社會資本的目的是獲得與承擔風險相匹配的收益水平，對比三種回報機制可以發現：采用使用者付費模式，項目未來的收益面臨著一定的需求波動風險，可能為參與項目的資本帶來超額收益或損失；政府付費模式免除了項目未來需求波動的風險，項目未來的收益完全依靠合約規定的政府撥款，然而就我國的現實情況來看，地方債務累積、“土地財政”、政府換屆以及軟預算約束等諸多問題為政府履約帶來了一定挑戰，政府付費模式下的履約問題構成了社會資本的一種顧慮因素；可行性缺口補助可以看作是兩者的折中。此外，參與到PPP污水處理項目中的社會資本一般對污水處理項目擁有一定的專業知識，即項目未來所面臨的風險往往是社會資本擅于控制和管理的風險，進而在同等條件下，社會資本存在使用者付費回報機制的偏好。

加大PPP污水處理項目向社會資本開放有助于進一步完善基礎設施建設，調動社會資本的積極性，緩解地方政府的財政壓力，這對于提供更加充分的污水處理服務、改善生態環境均具有重要意義。對于未來向使用者收取費用能夠基本補償建設與運營成本的項目而言，更多地考慮采用使用者付費作為回報機制，有助于項目吸引到必要的社會資本，提高項目落地的成功率。同時，在保證能夠順利吸引到社會資本的同時，也要盡量避免向社會資本過度讓利，損害公眾利益。

其次，從地域分布的角度來看，我國東部地區PPP污水處理項目的總投資額與日污水處理量的平均值都比較小，從東向西，PPP污水處理項目的總投資額與日污水處理量都在上升。然而，從東向西，相比于日污水處理量，總投資額的上升速度更快，每億元投資的邊際效用呈現下降趨勢。此外，近80%的樣本中項目落在了總投資額小于5億元、日污水處理量小于10噸的單元格中，超出此范圍的項目分布較為稀疏，日污水處理量與總投資額之間的相關關系也越來越弱。結合我國的水資源分布狀況、社會經濟發展水平以及生態環境保護壓力的地域差異可以推斷，總體而言，從東向西，我國PPP污水處理項目越來越多受到自然地理條件、社會經濟發展的限制，更加傾向于集約化發展，不斷擴大項目規模并且在諸多條件的限制下，單位資金的使用效率有所下降，大型PPP污水處理項目的個數也較為稀少。

地域差異很大程度是由我國客觀的自然地理條件、社會經濟條件造成的，目前樣本中的項目所展現出來的地域特征具有一定的合理性，在后續PPP污水處理項目的引進過程中，應當考慮這些情況。此外，地域差異應當被更加合理地納入PPP合約條款以及回報機制的設定中，使得社會資本參與不同地區PPP污水處理項目的風險收益與地域因素的相關性盡可能降低，進而使得不同地區的項目獲得社會資本的能力不因項目所在地區不同而出現顯著差異。●