陜甘寧邊區政府時期城鎮體系“規劃”與建設研究

馮 淼 王興平 張一凡

陜甘寧邊區是中國共產黨在西北建立和發展起來的革命根據地，是一個重要的歷史階段和獨具特色的發展區域——由共產黨獨立管轄且歷時較久，在這塊區域上共產黨領導全國革命走向勝利。在這一時期，除軍事作戰之外，共產黨在邊區推行了一系列政策方針，在政治、經濟、社會、文化、教育及規劃建設等方面進行了一系列實踐與嘗試，陜甘寧邊區作為抗日戰爭和民主政治的模范區，許多新思想在這里涌現，許多新經驗在這里創造，進而向全國其他革命根據地推廣。在這期間的很多方針政策一直延續到建國以后，邊區可以看作新中國成立之前各項建設的實驗區，是新中國的雛形。

2012年，國家出臺《陜甘寧革命老區振興規劃》，將老區的規劃建設提升到一個新的層面。邊區是抗日戰爭時期國統區、邊區和淪陷區三類區域的其中之一，從瑞金蘇維埃政權建立，到革命根據地建立，再到邊區政府時期，共產黨政權一直存在，且一步步發展壯大，目前在城鎮規劃方面對國統區和淪陷區的研究較多，關于邊區的研究主要集中在政權建設、社會變遷、經濟產業、文化教育等方面，在規劃與建設研究方面相對較少，這可能是由于當時處于戰亂時期，史料較為缺乏的緣故。雖然當時未頒布明確的城鄉規劃與建設規劃，但從一系列政府文件中能找出一些與規劃建設相關的內容，這些文件指導了城鎮建設，起到了規劃的作用，因此，邊區時期的根據地規劃與建設同樣是值得關注的一個規劃研究新領域。

1 陜甘寧邊區概況

1.1 時間與局勢

1924至1927年是國共兩黨第一次合作時期，1927年國共合作破裂后，國民黨對共產黨發動了五次大圍剿，在紅軍抵御第五次圍剿失敗后，被迫開始長征，于1935年到達陜北。在大革命失敗后，陜北的蘇維埃根據地一直在不斷發展壯大。劉志丹、謝子長領導的陜甘游擊隊和陜北游擊隊先后在照金和南梁創立了根據地，這些根據地不斷發展，最后形成了西北革命根據地，這是當時全國唯一保存的革命根據地。紅軍長征到達陜北與當地軍隊匯合后，繼續與國民黨進行了一系列斗爭，穩固了根據地，并于1937年10月成立陜甘寧邊區政府。隨著盧溝橋事件的發生，國共兩黨通過談判協商，開始了第二次國共合作。當時全國的局勢，黃河以東是日本占領地區，北部是蘇聯勢力滲透地區，南部大部分是國民政府控制地區，其中皖南、湘西一帶是南方游擊戰爭地區，以延安為核心的區域是陜甘寧邊區政府控制區域。

圖1 國共第二次合作背景分析圖

圖2 1937年中國局勢圖

圖3 邊區管轄范圍圖

1.2 概念與范圍

陜甘寧邊區既是一個行政區域，也是一個地理概念。包括陜西北部、甘肅東部和寧夏東南部三省交界地帶，北抵長城，東臨黃河，西接隴中高原，南至關中平原，面積大約10萬平方公里，其中延安為邊區中心，也是黨中央駐地。邊區政府從1937年9月成立到1950年1月撤銷，歷時12年零4個月，是國民黨承認其合法性的一個區域。

1.3 發展與變遷

陜甘寧邊區在將近13年里經歷了抗日戰爭時期和解放戰爭時期兩個階段，政權關系經歷了由“隸屬”到“獨立”的變化。抗日戰爭時期，國共合作背景下，國民政府承認邊區政府為國民政府行政院的直屬地方政府，邊區的合法地位得到承認，邊區政府相當于省級建制，與國民政府是名義上的隸屬關系；解放戰爭時期，國共合作破裂，國民政府和邊區政府相當于兩個獨立的政權。在這段時期，共產黨領導下的邊區政府雖未頒布系統明確的城鎮體系規劃和建設文件，但通過一系列施政方針的頒布與實施，利用有限的發展條件，進行了大量的城鎮建設工作，培育了新的集鎮鄉村，從而促進了人口的城鎮化轉移，重構了邊區產業空間布局，建立了具有邊區特色的城鎮體系雛形，進一步總結可發現，邊區實際上已經根據當時初步的規劃思想進行了實踐。由于邊區的管轄地域隨著戰爭的變化而不斷變化，其行政區劃也在不斷調整。本文主要研究邊區處于相對穩定時期——抗日戰爭時期的城鎮體系規劃與建設。

2 邊區城鎮體系布局特征分析

圖4 邊區政府的建設成就圖

城鎮體系是一個國家或一個地區一系列規模不等、職能各異、相互聯系、相互制約的城鎮通過有序組織形成的有機整體[1]。由于戰爭持續進行，陜甘寧邊區的轄區范圍頻繁變化，邊區政府根據當時的實際情況，不斷對邊區的行政區劃進行調整，以適應戰時環境，同時形成一套極富特色的城鎮體系。

2.1 邊區特色城鎮體系等級結構

邊區政府沒有明確頒布城鎮等級體系相關文件，但從一系列史料中可提煉出當時的城鎮體系分為縣市、區市和鄉市三級。邊區的行政區劃體系為分區－縣－區－鄉－村五級，城市主要從縣－區－鄉中分出已經具有或可能具有城市功能存在的部分，設為縣市、區市和鄉市三級體系?？h市相當于中國現行城鎮體系的市區部分，區市相當于縣城區，鄉市相當于鎮區，其余部分均為鄉村地區（圖5）。整體城鎮體系類似于“切塊設市”的模式，但不是市縣分置制度，而是縣與縣市為同一級別，不存在隸屬關系，區市和一部分鄉市歸縣管轄，其余鄉市歸區管轄，城鄉分治，區市與區是同一級別，鄉市與區或鄉是同一級別，區與區市之間、鄉與鄉市之間不具有隸屬關系，其中，縣市等級最高，區市次之，鄉市等級最低。延安市作為邊區直屬市，是唯一一個與縣同一級別的縣市，如《陜甘寧邊區縣政府組織暫行條例》第二十一條規定，“本條例適用于等于縣之市[2]”，《陜甘寧邊區各鄉市政府組織條例》指出，“鄉市”為“等于鄉或等于區的市[2]”?！蛾兏蕦庍厖^各級參議會選舉條例》（民國33年邊區第二屆參議會第二次大會）第二十一條指出，“鄉市”為“直屬區或等于區的市[2]”，第九條指出“鄉參議會參議員之選舉，以行政村為單位，市（等于區或等于鄉的市）參議會參議員之選舉，以街道或原有行政區域為選舉單位[2]”?！蛾兏蕦庍厖^各級參議會選舉條例》指出，“等于縣的市，如延安市”，“等于區的市，如綏德市，慶陽市”[3]。

圖5 邊區時期的城鎮體系與現行城鎮體系對比圖

對比發現，當時邊區政府設市的準則與國民政府是相類似的，民國19年（1930年），國民政府制定新的《市組織法》，1933年和1947年又兩度修正，將“市”分為院轄市（亦稱直轄市）和省轄市，院轄市即原有的特別市，與省同級，省轄市則與縣同級，“市”以下設區，區之下再設保、甲[4]。這種情況，可能是由于當時國共合作，邊區政府相當于國民政府行政院的省級建制，邊區政府為了配合這種行政建制，使自身的市建制在保持自己獨立性之下，盡量從屬于國民政府的行政建制，因此邊區沒有院轄市（即直轄市），只有縣市，相當于國民政府的省轄市，區市則類似于區。

2.2 “Z”字型城鎮體系空間結構

邊區形成了以延安市為中心，以綏德市、慶陽市和定邊市為次中心，以若干區市和鄉市連接幾個主次中心為一體的“Z”字形的城鎮空間結構。當時邊區在穩定時期共劃分為延屬、綏德、三邊、隴東、關中五個分區，延屬分區的延安市為縣市，作為邊區的主中心。延安市從1937年10月成立直至解放戰爭后邊區政府遷往西安市之前的這段時期，一直是邊區政府所在地，也是陜甘寧邊區的政治、經濟和文化中心。綏德市、慶陽市和定邊市三個城市，本身為區市，又是分區政府駐地，承擔邊區次中心職能。馬欄市作為關中分區的政府駐地，級別為鄉市。此外，在大生產運動期間形成的南泥灣墾區，其級別相當于縣級，位于延安市郊區，承擔邊區的生產職能，可以看作是延安周邊的一個衛星城，還有諸如在一些分區設置的中心區，也是具有某些特定功能（如生產功能）的“專區”。

圖6 邊區城鎮體系空間結構圖

將當時邊區的城鎮體系與現在陜甘寧革命老區的城鎮體系作一對比，發現當時邊區的城鎮體系是現在城鎮體系的雛形，現在的城鎮體系在某種程度上是當時的延續和發展。從城鎮結構看，當時的綏德——延安城鎮帶與現在陜北的“人”字型城鎮發展格局中綏德、米脂、子長、安塞、延川、延安軸線基本一致。甘肅的慶陽、合水、環縣一帶與現在的體系結構也比較類似。2012年編制的《陜甘寧革命老區振興規劃》中將老區（即當時的陜甘寧邊區）的城鎮劃分為陜北、隴東和寧東南三個組團[5]，其中陜北組團、隴東組團與當時的延屬分區、綏德分區、隴東分區的城鎮結構基本是一致的（圖7）。解放戰爭時期，隨著戰爭的不斷勝利，邊區所轄范圍也不斷擴大，邊區增設西安為省轄市，榆林、寶雞、安康、南鄭市（今漢中市所轄縣）為縣市，與今天的陜西城鎮體系結構亦十分相似。從城鎮功能看，將邊區抗日戰爭時期和解放戰爭時期所轄市與《陜西城鎮體系規劃（2006—2020）》、《甘肅城鎮體系規劃（2013—2030）》中所規劃的城鎮相對比，在邊區五個分區政府駐地城市（延安市、綏德市、定邊市、慶陽市、馬欄市）中，除馬欄市現為旬邑縣所轄城鎮外，延安市現為革命圣地，是陜西省域中心城市[6]，同時也是陜甘寧革命老區的中心城市，綏德市、定邊市為特色型縣城，慶陽市為甘肅省省域副中心城市[7]，也是陜甘寧革命老區的中心城市，其他建制市除銀城市已撤銷外，發展基礎及潛力較好的建制市現均為縣等級，如延長市、合水市，發展基礎稍弱的建制市現為小城鎮，如西華池市、真武洞市。這充分說明，現在的城鎮結構很大程度上是當時城鎮結構的延續和發展。

圖7 陜甘寧革命老區規劃范圍圖

2.3 與城鎮體系緊密互動的產業空間體系

邊區的工業布局既順應城鎮布局又突出戰時特征，如圖8所示，圍繞延安周圍形成了最密集的工業聚集區，同時在定邊、慶陽和綏德三個次中心城市周邊布局了相對聚集的工業。這種布局模式充分適應了當時的環境需要，比如兵工廠和一些化工廠的布局既要考慮隱秘性，不能設在城市內部，又要靠近城市，便于運輸與聯系，因此一般聚集于城市周邊的山區溝谷地帶。造紙廠主要分布在延安周邊，延安是邊區的政治文化中心，邊區重要的政治、軍事文化方面的報紙都在這里印刷和售賣，對紙張需求很大，因此造紙廠靠近延安市布局[9]。商業布局與城鎮體系亦密切結合，一般設市的區域商業較為活躍，部分地區則是由于商業發展逐漸演變為城市，等級越高的城市商業越發達。農業布局雖然與自然環境相關性較強，與城鎮體系相關性較弱，但當時郊區型農業布局的特點已經在延安市郊區顯現，隨著官兵、機關干部和學生等非農人口的增加，邊區成功引進了大量的蔬菜、瓜果等農作物，主要種在延安市附近和邊區的機關、學校和部隊[8]，這既符合杜能農業區位論的近郊農業布局模式，又是農業區域差異的重要體現[9]?？傮w來說，邊區的城鎮產業空間分布與城鎮空間結構密切相關，城鎮體系的空間結構影響了產業的布局，同時，產業的布局也促進了城鎮體系的進一步發展。

3 邊區城鎮體系布局影響因素分析

邊區的城鎮體系布局是受各方面因素的綜合影響形成的，這些因素概括起來主要有自然環境、歷史基礎、行政建制、經濟條件和戰時環境五方面。

3.1 自然環境

任何城鎮布局形態的形成都與自然環境有一定關系，陜甘寧邊區地處黃土高原地區，北部與毛烏素沙漠相連，南部延伸到山嶺連綿的渭北高原，東部有黃河天險，西面是六盤山山脈和甘寧高原，溝壑縱橫，山川相接，河脈相連，城鎮布局充分適應地形，主要城鎮分布在黃土丘陵溝壑區域內，風沙草灘區和梁狀低山丘陵區則較少有城鎮聚集。在黃土丘陵溝壑區域內有黃河、無定河、延河、洛河、涇河等水系分布，沿水系周邊形成較寬的川地，適合開荒、種地，這些川地逐漸發展為城鎮，形成沿水系的密集城鎮帶（圖9）。從礦產資源分布來看，邊區的鹽池主要分布在三邊分區的定邊和鹽池，雖然該區域處于風沙草灘區，但有鹽池分布，亦有少數城鎮分布，此外，石油等礦產資源豐富的區域也都有城鎮聚集。

3.2 歷史基礎

圖8 邊區工業布局圖

圖9 邊區自然環境分析圖

邊區時期城鎮體系的形成是有一定歷史基礎的，在秦朝時期，沿涇河出現一些小的城鎮，秦在陜北地區設置上郡，下轄膚施、陽周、雕陰、高奴、定陽等屬縣，為最早出現的由郡縣治所構成的城鎮[10]，到宋代，城鎮增加了很多，鄜延路下轄延安府與鄜、丹、坊3州，及保安、綏德、定邊3軍[10]，形成幾十座不同等級的城鎮，原來的小城鎮如甘肅的平涼、慶陽等行政中心進一步發展壯大。到清代，城鎮繼續發展，在陜北地區設延榆綏道，治所設在榆林城，下領延安、綏德兩個副中心城市及神木、甘泉、米脂等十幾個縣治城市[10]，總體城鎮體系的輪廓也大體穩定，與邊區時期形成的城鎮體系較為相似。

3.3 行政建制

邊區的城鎮體系受行政建制影響較大，有學者根據現有資料對邊區解放戰爭之前的縣市、區市和鄉市的數量進行了統計，結果顯示，邊區共有1個縣市，6個區市，7個鄉市，具體如表2-1所示[9]。延屬、綏德、三邊、隴東、關中五個分區的政府駐地都被設置成不同級別的城市，延屬分區的政府駐地為延安市，作為邊區的首府，等級最高，為縣市，綏德、三邊、隴東分區的政府駐地分別為綏德市、定邊市和慶陽市，級別稍低，為區市，馬欄市為鄉市。城市陰影區在城鎮等級體系中初步體現，邊區最高層級的城市延安位于延屬分區，而延屬分區的城鎮體系中無中間層級的區市，其周圍區域僅分布部分鄉市，這可能是由于延安市作為政治經濟中心，腹地影響范圍面積較大，抑制了區市的發展，區市成為了中心區的陰影區，因此延安與更低等級的鄉市形成互相依存、互為補充的關系[9]。（圖10）

圖10 秦、宋、清三朝邊區城鎮體系布局圖

3.4 經濟條件圖

經濟的發展促進了城鎮的發育，1940年國民黨頑固派開始對邊區采取嚴密封鎖的政策，邊區的經濟發展十分困難，當時設市除了考慮政治軍事等因素外，部分地區設市的目的也是為了便于進一步發展經濟。延安、慶陽經濟發展基礎較好，設市之后成為邊區或分區的經濟中心。對外貿易發達的地區也逐漸發展為城市，如定邊一帶是鹽產區，當時邊區主要依靠出口食鹽維持對外貿易，因此定邊發展為三邊分區的中心城市，慶陽作為隴東分區的中心城市，食鹽貿易也較發達。鄉市主要由鄉村集市發育而來，大多數規模較大的、市場較為活躍且持續時間較久的集市逐漸發展為鄉市，如真武洞、西華池、馬欄市等。

3.5 戰時環境

戰時環境是邊區城鎮布局的重要影響因素，當時日軍的主要布防體系在東部沿黃河一線，國民黨軍隊的主要布防體系在南部和西北部，邊區軍隊必須在東部沿黃河一線抵御日本軍，在南部和西北部抵御國民黨軍隊。當時八路軍后方留守處分為東地區和西地區兩個留守處，東地區轄神木、府谷、靖邊、安定、志丹、膚施、甘泉、富縣、洛川等縣，西地區轄定邊、鹽池、環縣、慶陽、合水、正寧、旬邑、淳化等縣[11]，因此沿黃河一線城鎮分布密度較大。其次為環縣、慶陽一線。關中分區由于深入國民黨統治區，動亂較多，行政區劃調整頻繁，因此僅有馬欄市一個鄉市，延安作為邊區首府，四周群山環繞，所處位置較為隱蔽，既靠近區域中心位置，又向抗日最前線傾斜，是“軍事要地”，這段時期，無論邊區的轄區范圍如何變動，延安始終是邊區首府，且是唯一的首府，這有軍事和政治上的原因。

4 邊區時期城鎮體系規劃特點

陜甘寧邊區政府時期是抗日戰爭和解放戰爭始終貫穿的時期，時局動蕩，邊區作為抗戰大后方，各項規劃與建設始終圍繞生存和作戰兩大主題展開，通過對各類史料的挖掘，提取出了一些當時特殊環境下獨特的規劃特點。

4.1 “政”與“軍”發揮規劃引導作用

在邊區時期，城鎮體系的規劃與建設主要是為軍事斗爭和人民生存兩大任務服務，是一種“政”與“軍”相結合的規劃建設思路，基于“政”+“軍”的引導與安排，指導了城鎮建設，發揮了規劃作用。從“政”的角度看，對邊區進行規劃與建設的主體是政府機構，邊區政府通過一系列文件的頒布，對邊區的城鎮體系進行了規劃與建設，同時包括了總體發展、經濟產業、基礎設施等各個方面。從“軍”的角度看，當時為了適應戰時環境需要，城鎮布局體系充分適應了軍事布防體系，而軍事布防體系規劃也指導了城鎮體系規劃。（圖11）

表1 抗日戰爭時期邊區城鎮體系簡表

圖11 邊區軍事布防環境圖

4.2 以點帶面的規劃

邊區政府在對城鎮體系的規劃安排中，通常以單個城鎮為單元考慮布點，城鎮的設立往往基于政治、經濟或軍事等功能的需要，通過安排各個城鎮節點從而形成整體城鎮布局體系，較少考慮城市之間及城市與城鎮之間的聯系與協調，也較少從區域宏觀角度考慮城鎮整體布局結構，因此是一種以點帶面的規劃，城鎮之間的聯系較弱，較難構建城鎮體系網絡系統。

4.3 依托于行政等級結構的規劃

邊區的行政機構為專員公署－縣政府－區公署－鄉政府四個等級，在此基礎上，依照城鎮的人口、區位、經濟、自然及政治環境等因素將同級別的行政機構進一步分為甲乙丙三等，并對每個等級所轄區域和人口、面積規模都做了界定。在《陜甘寧邊區政府通令——關于各級行政區劃等級及人員編制名額（1942年1月）》[12]中，規定如甲等級別的縣所轄人口須在八萬以上，并對部分區和鄉也進行了面積上的限定，詳見表2。這說明當時對城鎮范圍、規模的劃定是完全按照行政等級來劃分的，城鎮體系的規劃從屬于各級行政等級劃分之下，其規劃的出發點是便于行政管理，這種行政等級控制下的規劃手段缺乏科學的規劃依據，是一種粗線條、愿景式的規劃。

4.4 為短期建設服務的規劃

邊區時期的特殊性決定了其規劃主要是為短期建設而服務的，主要目的還是服務于戰時需要，集規劃建設于一體，即需即建。如道路建設方面，邊區道路主要有汽車路、大車路和馱運道三種，由于當時邊區的汽車數量很少，為了運鹽需要馱運道的建設，因此當時在道路修筑上主要建設了以延安為中心的大車路和馱運道相互聯系的運網系統[9]?！瓣兏蕦庍厖^政府命令（第三號）——關于邊區行政組織的編制”中提到，“建設廳下設工礦科、農牧科、貿易科、交通科四個科室”[13]，從科室設置來看當時的建設廳主要是為邊區的產業經濟服務的，其最主要的作用是推動經濟發展。再如南泥灣墾區是為發展農業生產而專門設立的區域，還有中心區的設置等，都是集中精力為短期建設服務。

4.5 傳統鄉村地域的城鎮體系規劃

邊區是當時發展相對落后的地區，地瘠民貧，時局動蕩，當時邊區所轄區域，除延安市有一定歷史基礎且為邊區惟一的政治經濟中心外，其余地區地廣人稀，處于相對較為原生態的狀態，無論在城鎮規模還是產業發展上都只能算作鄉村地區，可以說那個時期邊區尚無現代意義上的真正的城市，邊區的規劃是一種在大尺度地域面積與稀少人口相結合且經濟極不發達區域下的城鎮體系規劃。

表2 陜甘寧邊區各級行政區劃細分等級劃分表

5 結語

作為中國歷史上特殊的時期與地域，陜甘寧邊區城鎮體系規劃與建設的整體構想具有應對戰時需求的典型特征，同時，自然環境、歷史基礎、行政建制、經濟條件和戰時環境也影響了城鎮體系的布局。這一時期的規劃具有“政”+“軍”引導、以點帶面布局、依托行政等級和為短期建設服務等特點。邊區時期的軍事斗爭和人民生存兩大主導任務使得城鎮體系規劃居于次要地位，在邊區特殊的地理位置和貧窮落后的環境下，這種大尺度地域面積與稀少人口相結合且經濟極不發達區域的規劃可以說是一種粗線條的規劃。

邊區的規劃建設工作一方面鞏固了抗日戰爭時期乃至解放戰爭時期的根據地基礎，有力地支持了作戰行動；另一方面也對后續接管城市建設工作進行了大膽試驗與探索，具有一定的先行引導作用，通過各種“類規劃”的安排與引導，對現代城鎮體系的形成具有一定的影響作用，邊區所處的地域環境至今依然是具有歷史特色和環境特色的區域，在新型城鎮化背景下，該地區的規劃既要參照現代規劃手法，也要考慮邊區歷史特色的延續。