連片民族特困地區區域發展與協同扶貧合約制治理模式探討
——以武陵山片區為例

王 友 云 向 芳 青

(銅仁學院 經濟管理學院，貴州 銅仁 554300)

上世紀70年代以來，合約作為政府再造的一個根本性工具，不僅在公共服務領域，而且在公共事務乃至國家治理領域獲得了極大的應用，形成了“合約型政府”或“合約制國家”的治理模式。合約制是集體行動的最高境界，奧爾森認為個人理性不足以成為集體行動的基礎。由此，區域公共事務治理應該適應當代治理理論發展和實踐需要，及時進行合約設計和引入合約制治理模式。連片特困地區大多是跨省交界地帶，是典型的省際邊界區域，其公共事務日益“外部化”和“無界化”，“跨域性”和“外向型”特征凸顯[1]171-174，亟需探尋一種解決跨域公共問題的治理新模式，以區域合作協議為核心的區域合約制治理適應了這種需要。集中協同扶貧既是我國21世紀在連片特困地區決戰扶貧的一種重要新模式，也是省際交界地帶的重大公共難題。本文選取湘鄂渝黔四省市結合部的武陵山區這一國家連片扶貧新模式的先行先試區為案例，基于武陵山系列區域合作協議，對連片特困地區區域發展與協同扶貧進行合約制治理模式探討，這對我國貧困治理、省際交界地帶公共事務治理的理論研究和治理實踐都具有重要意義。

一、區域合約制治理理論來源及治理邏輯

(一)合約制治理的理論來源

合約(contract，又稱契約、合同或協議)從產生來看，最先源于羅馬法的合同概念，是“眾多人共同從事交易”之意。這個最初產生于法學的概念后面被資產階級啟蒙學者發揚于政治學領域，霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等創立了社會契約論，奠定了古典契約理論。之后，合約在不同領域、不同國家和不同時期都有不同的內涵，但縱觀合約的研究和實踐，合約作為一種“當事各方的合意”始終是其本質和核心意蘊。合約一直作為私法領域的重要工具使用，具有典型的私法特征：一種承諾或者協議，不違反合同義務，產品或服務的一種補償。[2]169但作為私法領域的合約，逐漸被引入公法領域，并被新公共管理所實踐。從合約的發展歷程可知，合約在運行實踐中作為一種制度安排，合約制發展經歷了作為公司治理機制的合約制、作為法律實施機制的合約制、作為服務生產機制的合約制到當代作為國家治理(政府治理)機制的合約制幾個階段。

作為國家治理機制的合約制，是在總結發端于英國新公共管理運動以來，包括美國、新西蘭、澳大利亞、日本等國在內的“新公共管理”改革實踐。這場改革實踐涵蓋了諸如民營化、公-私伙伴關系、合同外包等各種方式，但其實質還是將屬于私法范疇合約的精神內核移植到公共部門。美國學者菲利普·庫珀指出，社會公共事務的基礎發生的唯一重要轉變就是通過政府機構來行使政府權力的行動轉向了通過合同來治理。[3]前言1合約制發展成為新公共管理的核心，合約制政府模式成為公共部門治理的最新理論范式，將公共部門的公共選擇理論、委托—代理理論、交易成本理論與市場機制結合，在政府治理中發揮了重要作用。合約制推動了國家治理從單一主體走向多元合作、從行政命令走向契約合作，適應了激發市場活力和社會創新的需要，成為當代世界范圍國家治理(政府治理)的一種新方式或新機制。[4]1-7現代契約理論在經濟學的主流地位和合約在私營部門的成功實踐，給一直困擾著傳統官僚體制龐大低效和單位成本過高(X-無效率)的政府帶來了治理和改革的借鑒意義，成為政府部門實施合約制治理模式的理論基礎和實踐經驗。[5]30-37

(二)區域合約制治理的運行邏輯

合約制在國家治理中的運用已越來越廣泛，已由私營部門的治理實踐廣泛移植到政府提供公共服務、內部管理等領域，成為政府治理的一種重要方式。在區域治理領域，區域政府間關系以及區域公共問題的解決也廣泛借助了區域合作協議的作用，這種利用區域政府間協議解決區域公共問題的方式，其實質也是一種私法領域的合約在政府公共部門間的應用。體現為區域合作協議的府際契約是合約制在區域治理中的運用，區域合約制治理已發展為區域公共事務治理的重要新方式。區域合約制運用以美國州際協議的成功實踐而享譽世界，州際協議是美國聯邦制下州際關系協調的法治化契約安排。美國自建國伊始《聯邦憲法》“協議”條款在國家制度層面就建構了州際協議的憲治原則框架，成為美國跨州區域公共事務協作治理的重要機制，有力地推動了跨州公共事務治理，大大增強了美國州政府的區域公共治理能力。[6]前言1-5我國自2001年簽訂首份政府間協議《上海市江西省加強全面合作協議》之后，泛珠三角、珠三角、長三角、京津冀區域以及其它經濟圈簽訂的合作協議不斷增多。據初步統計，截至2016年，長三角區域共簽訂協議60份左右；京津冀區域70份左右；泛珠三角協議文本180份左右；我國十一個主要省際邊界區域簽署政府間合作協議109份，舉行重要區域合作會議34次。這種府際契約的大量簽署為區域合約制治理理論研究提供了實踐基礎。

以區域合作協議為核心的區域合約制治理，其運行邏輯兼具私法和公法的雙重特殊性，是私法領域合約在區域政府間關系中的運用，合約所內含的平等、自愿、合作協商、互利互惠、共贏等契約精神在促進包括政府及部門在內的區域各主體間協作關系的生成中發揮了積極作用，也有力地促進了跨域公共事務協作治理。區域合約制的治理是以區域合作協議為中心而展開，發端于私營部門的合約運用到公共部門必然具有政府行政的行政性特征，區域合作協議的運行具有行政性與契約性特征，區域合約制治理體現為權威治理與合同治理的融合。區域合約制治理主要表現為區域合作協議的“締結——實施——爭端治理——評估(改進)”這一運行過程，而這一運行過程的每一個環節又是通過區域內多元利益主體的“談判——協商——承諾——執行”這個重復系列博弈行動不斷演化的。正是經過這樣一個協議的運行過程及過程中的重復博弈行為，區域各主體間達成共識，產生區域共同行動，解決區域公共問題。以區域合作協議為核心的區域合約制治理這一運行邏輯可以分為協議生成過程和應用過程，下面用框架圖表示(見圖一)。

圖一 理解區域合約制治理邏輯的過程框架

二、武陵山區域發展與協同扶貧合約制治理實踐進展

武陵山片區跨湘鄂渝黔四省市，集革命老區、民族地區和貧困地區于一體，是跨省交界面大、少數民族聚集多、貧困人口分布廣的連片特困地區，也是重要的經濟協作區。武陵山區是國家扶貧開發的重點區域，《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》專門指出包括武陵山片區在內的十一個片區的連片特困地區是國家扶貧攻堅主戰場，要加大扶貧開發力度，加強從中央到地方的協調，以及跨省片區各地的協調，將扶貧與區域開發二者結合起來，使之增強自我發展能力，從根本上永久脫貧。這意味我國扶貧模式發生重大改變，由原來在貧困地區單獨扶持貧困家庭的分散式扶貧轉為集中貧困地區的集中扶貧模式和集中連片開發的發展扶貧模式，由輸血式扶貧變為造血式扶貧模式。2010年以來，中央決定把集中連片特殊困難地區作為國家扶貧攻堅主戰場，決定率先在湘鄂渝黔四省市結合部的武陵山片區進行區域發展與扶貧攻堅試點，把武陵山區作為國家連片扶貧新模式的先行先試區。從此，武陵山片區區域內各地方政府加快了集中協同扶貧的合作步伐，在多個領域簽署協議，開展合作，致力于區域整體扶貧，區域協同扶貧與合作開發的合約制模式已逐步發展起來。

上世紀90年代，在國內興起區域合作浪潮。1990年，“湘桂黔渝毗鄰地區經濟技術協作區”在湖南懷化成立，建立政府聯席會議制度，這個武陵山區域協作組織一直延續下來，從1990年至2015年輪流舉行了21屆政府聯系會議，在2015年第21屆聯席會議上，湖北恩施自治州加入，至此，成為一個涵蓋泛武陵山區域的最大和比較穩定的西南地區區域性經濟合作組織。該組織簽署了內容涵蓋經濟、旅游、文化等多個領域的多個合作協議，做了大量推進武陵山區域一體化的有益工作，取得了很多實質性成果，為促進武陵山區域在各領域發展和扶貧方面的協作做出了貢獻。但這一組織由于常設機構經費緊張，沒有中心城市的聚集作用，各地制度、體制、機制不統一，缺乏區域合作創新，區域聯動優勢沒有真正發揮出來，形式意義大于實質意義。2009年，國務院文件首次明確提出成立“武陵山經濟協作區”，湘鄂渝黔四省市省際邊界市州正式簽訂《武陵山經濟協作區合作框架協議》，就文化旅游、基礎設施建設、經貿等領域的合作做出規定。2011年國務院出臺了《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃(2011—2020)》，這為武陵山區域合作的推進帶來了新的機遇。武陵山區通過簽訂合約的方式處理了跨界地帶交通、旅游、環境保護等大量的公共問題和促進了區域經濟一體化。通過大致梳理，新世紀以來，武陵山區域政府間共簽訂了40份區域合作協議，舉行重要區域合作會議近30次，有力促進了區域共同發展與協同扶貧，為整體脫貧打下了堅實基礎。這些協議的執行和實施也許還存在諸多問題，需要我們認真總結協議實施中的經驗，吸取教訓，但無論如何，都反映出區域合約制已成為武陵山區域協作、共同開發與貧困治理等公共問題治理的重要方式。

三、武陵山區域發展與協同扶貧合約制治理的經驗與問題

武陵山區這種省際交界區域集中連片特殊困難地區共同開發與扶貧有其特殊性，這種特殊性基于很多方面，尤其是基于省際交界地緣形成的集中連片特征促使這一區域的共同開發與扶貧成為一個區域性的公共問題，必須以區域公共治理理論為指導，將這一區域的發展與扶貧問題作為區域治理的重要公共問題進行理論研究和進行協作治理模式的實踐創新。特別是新世紀以來，武陵山區以區域合作協議為核心的區域合約制治理實踐對區域共同開發與協同扶貧發揮了重大作用，亟需我們對這一區域的合約制治理實踐進行理論總結。

(一)武陵山區域發展與協同扶貧合約制治理的成功經驗

貧困是一個多因素的結果，消除貧困也需要多方面的努力。自21世紀第二個十年以來，國家已將連片特困地區的集中協同扶貧同區域發展二者緊密結合起來，將貧困治理納入整個區域發展的系統之中考量，這樣更便于開展以貧困治理為目標的各方面、各領域的區域整體性治理。如日益增多的流域問題、環境治理問題、省際斷頭路問題、區域旅游市場的無序發展等等區域重大公共問題和公共事務，都是區域發展的重大問題，也是區域脫貧攻堅的重大問題。武陵山區屬于后發展的落后地區，市場經濟發展比較滯后，整個區域的市場化程度都比較低，還沒有形成區域的統一大市場。但在區域一體化發展的大背景下，特別是國家在主要的落后省際邊界地帶實施集中連片扶貧開發新模式的戰略背景下，如何積極推進該區域經濟市場化，通過有效的制度實現公共事務的善治，解決連片集中貧困這一重大的區域公共問題，是集中連片特困地區需要重點關注的問題。通過梳理武陵山片區區域發展與協同扶貧合約制治理實踐，可以看出，以簽署區域合作協議為核心的合約制治理日益發展成為連片特困地區區域發展與協同扶貧的重要方式與機制。

武陵山區區域合約制治理主要的成功經驗在于：武陵山區域合約制治理在發揮區域各主體間平等自愿協商處理公共問題的同時，縱向層面的國家權威治理發揮了重要作用，是典型的國家權威政策治理與合同治理的融合。武陵山是國家重要的連片特殊困難地區，在國家邁上民族復興的偉大征程中，貧困成為全面建成小康社會的迫切問題。因此，不論是武陵山區域內各地方政府，還是國家層面，武陵山區的貧困治理都成為一項重要的區域公共問題或共同的政策議題而被發起，縱向國家層面政策訴求和橫向地方層面區域合作的兩方面強大動力都被強烈激發出來。正是在這種時代催生的背景下，集中連片特困地區貧困治理發展為一項區域公共問題而激發的公共性情懷，使得新世紀以來武陵山區域合作方興未艾，簽署了大量合作協議，區域一體化進程明顯加快，協同扶貧在基礎設施建設、文化旅游合作、政策協同、省際邊界經濟圈建設等方面都取得了重大進展。就國家層面的支持和縱向協調力來看，國家有關部委新世紀以來積極推動和支持武陵山扶貧開發和基礎設施建設等，如國家發改委、國家民委、農業部、交通部、國家鐵總、國家旅游局在武陵山區區域整體性資金支持、民族團結、扶貧開發、路網建設、旅游合作等方面做了大量工作，這種縱向權力還包括湘鄂渝黔四省市政府的支持；同時，作為中央政府的縱向權力在區域政府間橫向合作和重大公共問題解決方面發揮了有力的協調作用，推動了區域合作。

(二)武陵山區域發展與協同扶貧合約制治理存在的問題

1.武陵山片區實施合約制治理的協作觀念還需進一步凝聚

貧困既是貧困戶個體的問題，但從區域整體貧困的視角來看，區域性連片貧困更是一個集體性的公共問題，是整個區域的重大共同難題，是區域環境、基礎設施、經濟圈建設等各方面落后而導致區域貧困問題，需要以區域公共治理理論為指導，進行區域集體行動，實施合約制治理。而合約制治理這種區域集體行動要成為可能，觀念是第一位的，需要在整個區域從官方到民間、從政府到NGO等各級各類主體之間要生成協作觀念，樹立合作意識。區域協作觀念與合作意識的培育與養成，是實現區域共同開發與扶貧集體行動的人文動力因素。但是，武陵山片區這個四省市的交界貧困地區，因行政區劃造成的壁壘還一定程度存在；各地政府間在區域重要公共問題上難以達成合作，地方分利現象也一定程度存在，各地方政府以各自利益為重；區域內民間組織的合作還沒有真正行動起來，如武陵山區作為生態資源富集區，生態環境良好，但武陵山區統一的民間環保組織行動還存在很多問題；區域間專門性的扶貧合作協議還沒有實質性的達成和得到運作，等等。這些問題的根源都可以歸結到背后一個深層次的原因，是這一區域共同開發和集中協同扶貧的協作觀念還需要進一步提煉和凝聚，以地方利益為重背離協作的觀念和意識會嚴重阻礙區域發展和集中協同扶貧的集體行動。

2.武陵山區域發展與協同扶貧的協作制度與機制還未完全建立和缺乏有效運作

武陵山片區要實現共同發展和集中協同扶貧，必須建立交通、能源、市場等領域扶貧協作制度，并有好的機制保障這種制度能有效實施與運作。縱觀這幾年武陵山區的區域合作實踐，在某些領域取得了一定成就，建立了一些協作的制度與機制，如區域政府間的聯席會議制度、成立區域合作組織并構建了一系列保證組織運行的機制、信息共享機制等。但梳理武陵山區域合作制度與機制發現，專門針對扶貧領域的合作制度和機制相對偏少，扶貧協作的內容更多地體現在區域經濟、旅游、交通基礎設施等方面，沒有對扶貧協作進行專門性的區域規劃和全區域的制度設計，而是分散在各領域的協作制度中，這不利于從頂層設計層面對扶貧進行宏觀的制度架構，也削弱了集中扶貧問題的重要性。更科學的扶貧設計應是由武陵山片區內四省市政府在全區域內建立區域發展與集中協同扶貧的整體制度安排，然后在這一制度安排下進行經濟、文化、旅游、基礎設施等各領域的制度安排，保證各領域的制度安排為區域發展與協同扶貧服務。

3.武陵山片區區域發展與集中協同扶貧缺乏強有力的組織保障

武陵山片區是一個跨省際的特殊區域，主要表現在這一區域是湘鄂渝黔四省市的跨省交界地帶，集中了中國省際邊界地帶的最典型特征。少數民族人口眾多，占了全國少數民族總人口約八分之一，也是革命老區，革命戰爭年代是“湘鄂川(渝)黔革命根據地”的主要活動地。這一區域最典型的特征就是經濟不發達，是集中連片特困地區，是區域性的整體、成片、集中貧困，這種整體、成片、集中貧困需要集中協同扶貧進行攻堅，然而，這一集中貧困卻被分屬在四省市的省際邊界區域，從而導致貧困的復雜化，扶貧行為容易因行政分割而出現碎片化。在這種跨省際的集中貧困地區，更需要頂層的制度安排并進行強有力的實施，這就需要在這一區域建立強有力的組織進行集中協同扶貧政策、制度的落實和執行。同時，貧困的成因是多維的，反貧困就成為一項系統工程，不能為脫貧而脫貧，需要將區域發展與扶貧結合起來，將各領域的扶貧納入區域發展的整體考量之中，進行區域發展的綜合性規劃。武陵山區的區域發展與扶貧在國家層面進行了一些頂層的制度設計，國務院以及國家民委等各部委都進行了有力的支持，在縱向層面給區域發展與扶貧提供了有力的組織保障力，但還缺乏專門的強有力的區域發展與扶貧組織，有待建立與完善。

四、連片特困地區區域發展與協同扶貧合約制治理改進

集中扶貧首先體現為黨中央、國務院在新世紀扶貧方式的一種改變，將扶貧開發與區域發展緊密結合起來，這種改變對扶貧開發具有實質性的意義，是扶貧模式的根本性轉型。而要實現這種扶貧模式的轉換，使扶貧模式真正做到集中協同，必須在協作觀念生成的基礎上進行好的制度設計，這種設計就是區域發展與治理貧困的合約制系列制度建構。

(一)培育連片特困地區實施合約制治理的協作觀念與合作意識

觀念和意識是行動的先導和指南，任何的制度變遷和行為躍升都需要強有力的觀念作為思想基礎。連片特困地區的貧窮大多是成片的、跨省際的和集中的，這一特征要求這類區域的地方政府和老百姓都必須走集中協同扶貧的合作之路，才能真正從整體上根治這一區域的貧困。因此，必須積極培育這類區域集中開發與協同扶貧的協作觀念與合作意識，最后讓這種協作觀念和合作意識在這類區域的共同開發與扶貧合作行動中生成為一種寶貴的可信任的社會資本，累積成一種府際信任社會資本，促使區域發展與協同扶貧集體行動的產生。應積極從各方面培育共同開發與協同扶貧的協作觀念與合作意識：更新觀念、深刻認識區域集中協同扶貧對整體根治連片特困地區貧窮落后的意義；深入挖掘地處省際邊界地帶這種連片特困地區“山同脈、水同源、民同俗、文化同根、資源同類、經濟同型”的區域共同文化基因，進行區域文化認同建設；在經濟、文化、基礎設施建設等多個方面加強區域內從政府到民間的縱橫向交往，通過不斷重復博弈，增加區域內信任資本。

(二)以簽署連片特困地區扶貧合作協議為基礎進行治理貧困的合約制系列制度建構

協議是合作的一種重要方式，縱觀國際國內的區域合作，以簽署協議方式實現區域合作、解決跨域公共問題已發展為一種重要制度安排，即區域合約制治理模式。連片特困地區大都處于跨省的省際交界地帶，應發揮區域協作力，進行集中協同扶貧，最重要的制度安排就是從政府到民間的各級各類組織通過簽署扶貧合作協議的方式推進扶貧協作。頂層的制度設計就是連片特困地區所涵蓋的省一級政府簽署區域發展和扶貧合作的框架協議，作為整個區域各主體共同開發與扶貧協作的重要契約。框架協議應通過確立共同開發與集中協同扶貧的工作制度、主要合作領域與重要內容，對區域共同開發與集中扶貧的協同推進起到指引作用。在區域發展與扶貧合作框架協議的總體布局下，應制定區域發展與集中協同扶貧的規劃與實施細則，區域內各地方政府還可以在經濟、文化、旅游、基礎設施等具體領域簽署協議進行扶貧協作，解決具體領域的扶貧協作問題。總之，貧困是連片特困地區的區域共同難題，是區域內從政府到老百姓需要共同面對的區域公共問題，需要集體發力，而以簽署協議解決區域公共問題的合約制方式是實現區域集體行動解決跨域公共問題的重要制度安排，連片特困地區應以簽署區域共同開發與扶貧合作框架協議為基礎進行區域發展與貧困治理的合約制系列制度建構。

(三)充分發揮縱向權力的協調作用，并成立區域發展委員會和協同扶貧開發委員會，為合約執行提供組織保障

我國簽署的大量區域合作協議是一種具有軟法性質的協議，具有合約特征，但執行力不夠，如何提高這類協議的執行力已成為解決區域公共問題的關鍵。協議的執行需要強有力的組織和制度保證，連片特困地區的區域發展與扶貧合作等區域協議是一種跨界協議，涉及到多個地方政府和組織，應更多地采取機構實施的模式，在協議簽訂以后，或者成立各地方政府聯席會議去推進，或者成立日常工作小組，或者由某締約方已存在的機構實施，或者經協商成立專門的協議獨立管理機構，這對于協議內容的實施是至關重要的。鑒于跨省際區域發展與集中協同扶貧的復雜性，在共同開發與集中協同扶貧中面臨協調的困境，應基于區域合約制治理兼具權威治理與合同治理的特征，充分發揮國家層面縱向權力的協調作用。如考慮在國務院扶貧辦、國家民委和國家發改委的指導和參與下，協調連片特困地區各地方政府共同成立區域發展委員會和集中協同扶貧開發委員會，并建立一系列促使合作協議推進的制度與機制，這將為保證協議有效執行、實質性實施和解決協議實施過程中產生的爭端治理提供強有力的組織和制度保障。