安徽省耕地占補平衡面臨的壓力及思考

周曉艷　范樹平　何宗春

摘要：耕地占補平衡政策是結合國情和時代特點在長期實踐中的產物，該政策所遵循的動態平衡原理符合事物運動變化的發展規律，指導我省耕地變化和資源配置主要因素的調和，使我省耕地系統保持長期的、穩定的整體平衡狀態，對我省耕地保護、糧食安全和經濟建設都發揮了積極作用。

關鍵詞：耕地占補平衡；節約集資利用空間

耕地后備資源是落實耕地占補平衡政策的基礎，是科學實施節約集約用地的重要支撐，是編制規劃和合理利用與保護國土資源的依據，是完善國家自然資源管理的保障。從當前重點工程項目保障和后備資源開發都面臨壓力，談談幾點個人思考。

1.我省耕地占補平衡制度執行情況

1.1加強領導，落實責任

堅持“政府主導、國土搭臺、部門參與，依法合規、群眾參與、監管到位、保障有力”的工作機制，調動市、縣、鎮、村各個組織部門的積極性，上下聯動，并按照各自職責分工積極參與配合落實此項工作，形成了強大的工作合力。為促進各市完成補充耕地任務，省政府把完成補充耕地任務納入對市級政府年度目標考核內容，省、市、縣、鄉（鎮）各級政府層層簽訂責任書，明確目標任務，年終進行考核，并將耕地占補平衡工作納入國土資源系統年度目標考核工作，真正做到了年初有計劃部署，年中有情況通報，年底有目標考核，確保了全省耕地占補平衡任務的落實。

1.2制定政策，保障建設

為落實重點建設項目耕地占補平衡，對保障國家、省重點建設項目而提供補充耕地指標交易需求的地方，國土資源廳按調劑補充耕地指標數10%比例，給予新增建設用地占用農用地計劃指標獎勵，同時按10%的比例獎勵城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標，此項措施極大地調動了我省后備資源豐富地區開墾耕地和提供指標的積極性，保障了全省建設項目用地對補充耕地指標的需求。同時制定了《安徽省補充耕地指標交易管理暫行辦法》，規定了指標儲備的范圍、條件和方式和交易方式，強化了指標儲備和交易制度，建立了省補充耕地指標交易市場。

1.3注重監管，強化質量

我省切實保障耕地占補平衡政策的落實，嚴格執行補充耕地項目立項審批、驗收確認程序，并通過實地督查、重點抽查等形式，加強項目實施監管，確保補充耕地質量。在建設用地預審階段，重點加強對項目選址把關，確保少占或者不占耕地，避讓優質耕地。在用地正式報批階段，借助國土部占補平衡動態監管等相關系統，對照補充耕地方案，嚴格審查補充耕地落實情況，確保先補后占、占優補優、占水田補水田任務落到實處。在項目建成后，每年組織一次例行督查，按照補充耕地完成個數的20%逐項目實地核查，對于督查發現的問題及時通報整改，整改不到位的取消該項目的指標。

2.當前耕地占補平衡面臨的壓力

2.1重點工程保障壓力越來越大

落實十九大提出的鄉村振興戰略、區域協調發展戰略、城鄉融合發展、著力發展實體經濟，人與自然和諧共生等目標，都離不開土地資源的有力保障。根據省委省政府的決策部署，2016年，我省要新開工重點項目1600個以上，建成600個以上，其中要重點實施一批影響全局的交通、水利重大項目，如引江濟淮工程、商合杭鐵路、合安高鐵、江巷水庫、安九高鐵、蕪湖宣城機場以及合寧、合安、合巢蕪高速改擴建等這些項目動輒占用耕地達數千畝，有的達數萬畝，同時不可避免占用優質耕地和水田。隨著“占優補優、占水補水”制度的執行，加之項目建設單位和項目所在地市、縣政府直至省委省政府均提出要參照“國家重大工程建設補充耕地由國家統籌”，由省級負責統籌解決項目的占補平衡問題，導致國土資源部門壓力巨大。

2.2落實耕地占補平衡空間越來越小

我省補充耕地任務連續多年得到有效落實，累計新增耕地面積131.66萬畝，連續18年實現了耕地占補平衡，但面臨的形勢越來越嚴峻。隨著多年的開墾，我省耕地后備資源逐年減少，有的地方已經基本枯竭，耕地開墾的成本和難度越來越大。預計2018年～2020年，全省新增建設占用耕地將達到60萬畝，而每年通過開發復墾整理補充耕地不足10萬畝，嚴重入不敷出，缺口巨大，重大建設項目落實耕地占補平衡愈加困難。

2.3后備資源開發潛力空間進一步限制

耕地后備資源開發是通過合理選址、優化布局，將未利用地開發為可以耕種的土地，增加了耕地面積，提高了土地利用率；廢棄工礦用地復墾成耕地，優化了城鄉用地結構和布局，拓展了城鄉發展空間。根據國土資廳發[2014]13號文件要求，2016年完成的安徽省調查評價后備資源調查結果顯示，全省耕地后備資源總量168.53萬畝，其中可開墾其他草地48.01萬畝，占總量的28.49%；可開墾內陸灘涂89.77萬畝，占總量的53.26%；可復墾工礦廢棄地18.53萬畝，占總量的11%；可開墾裸地、沼澤地、沙地224.73公頃、鹽堿地12.22萬畝，占總量的7.3%。隨著貫徹落實“完成生態保護紅線劃定、開展國土綠化行動、擴大退耕還林還草、健全耕地草原森林湖泊休養生息制度”等生態文明建設的戰略部署和推進，未利用地開發將進一步限制，耕地后備資源開發的空間將進一步壓縮。

2.4節約集約利用空間有待提升

十九大做出一個重大判斷，就新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，這個矛盾在經濟、政治、社會、生態等領域都有不同程度的存在，在國土資源領域突出表現為土地利用粗放，用地效率不充分，人與地的城鎮化不平衡、礦產利用不高等。2016年我省人均城鎮工礦用地面積157平方米，高出全國149平方米的平均水平。截至2017年底，全省建設用地批而未供面積66.74萬畝，同比增長10.5%；供而未用（未按約定開工）面積44.94萬畝，同比增長47.9%；其中未按約定開工超1年以上構成閑置的用地面積14.42萬畝，同比增長111.3%。全省已開工未按期竣工項目用地47.36萬畝，同比下降2.6%。土地批而未供、閑置浪費、土地利用粗放等現象依然依舊存在，用地效率提升空間依然很大。

3.幾點思考

3.1喚醒沉睡的土地（已批準的）

根據我省面臨的重點工程保障壓力越來越大、落實耕地占補平衡空間越來越小、后備資源開發潛力空間進一步限制等問題，以及批而未供和供而未用等資源閑置浪費的現象。我們應開展全省已批準建設用地實地核查工作，特別是已批準未按照批準的規劃施工建設的，造成大面積的浪費，出現批而未供土地、閑置土地、低效用地的情況，找出原因，制定土地回收制度，讓沉睡的土地再次利用。

3.2科學編制用地規劃（待批準的）

貫徹落實“完成生態保護紅線規劃、開展國土綠化行動、擴大退耕還林還草、健全耕地草原森林湖泊休養生息制度”等戰略部署，打好污染防治攻堅戰等，綜合考慮糧食安全、經濟發展以及生態安全，統籌安排農業用地、建設用地以及生態保護用地，科學編制和實施跨部門統一的耕地開發、利用與保護規劃，將人與自然和諧共生的理念融入國土資源管理全過程，將耕地占補平衡政策改變為基于跨部門科學規劃的嚴格規劃控制。加大資源開發與生態環境保護的統籌力度，優化國土空間開發格局，實現資源、數量、質量、生態綜合管護，建設美麗安徽。

33按最佳利用方式綜合整治土地

山水田林湖草是一個生命共同體，耕地是生態系統的重要組成部分。2017年12月11日，國土資源部印發《關于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》，要求在耕地占補平衡管理中更加注重生態保護，轉變補充耕地方式，逐步減少成片未利用地開發，轉向加強田水路林村土地綜合整治，通過節約集約利用土地增加有效耕地面積。根據耕地后備資源開發利用的限制性因素和方式，按照“宜耕則耕、宜建則建、宜林則林、宜水則水、宜生則生”的最佳利用原則，將宜耕性未利用地和工礦廢棄地開發成耕地，用于完成補充耕地任務；將宜建性未利用地和工礦廢棄地開發成建設用地，實現了新增建設用地并少占用耕地，也就減輕了耕地補充任務；將宜生性未利用地和工礦廢棄地開發成生態用地，改善生態環境，促進生態文明建設。