危機狀態下旅游公共服務供給重點及策略研究

摘 要：旅游公共服務供給是政府（旅游部門）根據旅游公共需要提供的基礎性、公益性的旅游公共產品與服務的總稱。危機狀態下，公眾和社會對旅游公共服務供給的需求尤其急迫和特殊。本文正是在這一背景下，從旅游公共服務的構成探討著手，分析了危機狀態下旅游公共服務供給的重點，提出了強化危機狀態下旅游公共服務供給的策略。

關鍵詞：旅游；公共危機；公共服務

近年來，來自旅游領域內的危機事件日益突出，其表現形式多種多樣，有來自公共安全領域的突發事件，如2007年4月1日云南麗江導游在四方街砍傷20余人的惡性事件及2008年西藏拉薩“3·14”打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件引起的旅游危機等；有來自安全事故領域的突發事件，如2012年4月22日上海享達旅行社一赴常熟旅行團大巴發生車禍造成重大人員傷亡事件；有來自自然災難領域內的突發事件，如2008年5月12日四川汶川大地震導致的游客重大傷亡及后續的旅游蕭條事件；有來自公共衛生領域的突發事件，如2009年因甲型H1N1流感疫情蔓延導致的旅游危機事件等。這些旅游危機事件的發生不僅僅給游客的人身和財產造成重大損失，也給旅游地的形象帶來了嚴重的負面影響，直接拷問著政府的旅游公共服務能力。但目前國內理論界對危機狀態下旅游公共服務供給的相關研究十分薄弱，重視不夠，有限的文獻僅指向旅游危機狀態下公共治理對策研究[1]，旅游危機中政府對信息和傳媒的掌控能力分析[2]，及從個案的角度探討因自然災難引起的旅游危機的應對策略[3]等，幾乎不涉及危機狀態下的旅游公共服務問題。而國內旅游公共服務領域內的研究，涉及到旅游公共危機或旅游突發事件的文獻也幾乎為零，因此本研究很有必要，而且具有十分重要的現實意義。

1 旅游公共服務的構成

旅游公共服務是指政府和其他社會組織、經濟組織為滿足海內外旅游者的公共需求，而提供的基礎性、公益性的旅游公共產品與服務。旅游公共需求是旅游部門存在的客觀需要，決定著旅游部門活動的范圍。隨著國家建立“服務型政府”戰略的提出，旅游主管部門適應旅游公共需求，加強服務型機關建設，完善旅游公共服務成為了旅游部門對我國旅游業階段性發展特征的自覺把握，對于推動我國旅游業又好又快發展，實現建設世界旅游強國目標具有重要而深遠的影響。

旅游公共服務是一個相對復雜的體系，政府（旅游部門）提供的旅游公共服務主要由三部分組成[4]：

1.1 基礎性旅游公共服務

它是政府公共部門生產的、提供全體社會成員平等消費和享有的無差別公共服務。主要包括：（1）旅游基礎設施建設。如交通運輸設施設備、公共景觀和環境建設、交通和景區旅游集散點的休憩設施等。（2）旅游公共信息平臺。主要指面向社會、市場、游客和旅游相關企業、從業者提供的公益性、基礎性的信息服務。如目的地的道路與旅游設施標志系統、游客服務中心及旅游資訊發布系統等。（3）旅游生態建設與保護。重點旅游區及周邊地區、主要風景廊道生態植被保護與恢復，旅游城鎮環保基礎設施建設，重點遺產環境保護等。（4）旅游公益事業。旅游教育培訓，包括旅游專業人才培養、職業技能培訓以及國民旅游素質教育等；旅游社會功能，如促進旅游就業、扶貧等公益事業。

1.2 市場性旅游公共服務

它是既能滿足公共需要，又能滿足企業和個人需要，可以吸收企業、非政府組織共同參與，通過市場競爭方式進行生產的公共服務。主要包括：（1）旅游公共資源開發與管理。如編制區域性旅游開發規劃、組織對國家自然和文化遺產的開發管理、協調相關資源的開發利用等。（2）旅游公共安全保障。包括旅游安全監測和預警、旅游安全基礎設施建設、旅游公共突發事件應急救助、國際旅游安全合作等。（3）旅游交流、合作與宣傳。主要是旅游目的地形象宣傳、國家重點產品及市場推廣、國家間旅游合作和大型旅游公益活動等。（4）旅游消費促進及福利。比如不斷優化旅游消費環境、保護消費者權益和處理各種利益訴求、鼓勵和促進各種旅游福利政策出臺等。

1.3 管理性旅游公共服務

它是政府為了維護旅游經營公平，建立有序的旅游市場秩序，對旅游經營單位開展的管制性公共服務。主要包括：（1）對從事旅游經營的企業和個人，進行必要的市場準入審批及復核、年審等。如旅行社經營許可和導游從業許可等。（2）制定和推廣國家級旅游服務規范和標準。（3）旅游行政管理部門依據有關法規，對違反法規的經營行為進行行政處罰。（4）協調相關的非政府組織開展合作。旅游行業協會是旅游市場主體的代表，通過協會實施管理是今后的發展趨勢。

2 旅游危機中公共服務供給的重點

由于旅游公共危機具有突發性、緊急性、高度的不確定性、影響的社會性及公共決策的非程序化等特點，這就促使危機狀態下的旅游公共服務體系建設不僅不能局限于常態，而是要超越一般狀態，要從有利于危機預警、識別、隔離、管理及善后的角度，強化重點領域內的公共服務供給，保證將旅游公共危機的負面影響控制在最小范圍，將旅游公共危機的善后提高到最佳狀態。

由于不同性質的旅游公共危機特點不同，因而，其所要求的公共服務供給重點亦各異：（1）對于自然災害類旅游公共危機，應突出基礎性旅游公共服務供給，特別是應加強旅游基礎設施建設和旅游生態建設與保護；（2）對于事故災難類旅游公共危機，應突出市場性旅游公共服務和管理性旅游公共服務供給，強化旅游公共安全保障，嚴格市場準入，積極推廣國家級旅游服務規范和標準，打擊違法違規經營行為等；（3）對于公共衛生類旅游公共危機，應突出基礎性旅游公共服務供給，特別是旅游公共信息平臺建設和旅游公益事業發展，同時必要的旅游交流、合作與宣傳也必不可少；（4）對于社會安全類的旅游公共危機，應突出市場性旅游公共服務和管理性旅游公共服務的供給，特別是在加強旅游公共安全保障，完善旅游法制建設，強化旅游行業自律等方面，政府應有所作為。

正因為危機狀態下社會及旅游業對旅游公共服務供給的需求與常態下有相當差距，這就要求各級政府及旅游主管部門應樹立危機意識，有計劃、有步驟、有重點地進行旅游公共服務體系建設：常態下注重旅游公共服務供給體系的整體建設和不斷完善；危機狀態下著眼于重點領域內的旅游公共服務供給。在不斷建立、完善和優化旅游公共服務體系的同時，積極探索危機狀態下旅游公共服務的響應機制，提高旅游公共服務作用于公共危機預警、控制和恢復的能力。

3 強化危機狀態下旅游公共服務供給的策略

根據旅游公共危機發展演變的特點，一般情況下，旅游公共危機可以劃分為四個相對獨立的時期，即前兆階段、緊急階段、持久階段和恢復階段。前兆階段是旅游公共危機發生之前各種危機先兆集中出現的階段；緊急階段是危機關鍵性事件已經發生，演變迅速，出人意料，危害嚴重的階段；持久階段是危機性質得以甄別，事件有所控制，但問題沒有得到徹底解決的階段；恢復階段是事件得到完全解決，恢復重建工作進展順利，社會價值和行為準則回歸常態的階段。旅游公共危機四個發展階段特點不同，政府（旅游部門）公共服務供給的內容、方式亦應不同，相應策略也必須符合各個階段的實際。

3.1 前兆階段

建立危機狀態下旅游公共服務供給系統，包括決策系統、協調系統、執行系統、輔助系統及咨詢系統等，制訂旅游公共危機應急預案，加強危機監測，保持信息暢通，及時識別危機。從組織機構、危機控制計劃、危機應對的人、財、物準備，甚至危機控制模擬演練等方面，強化政府（旅游部門）旅游公共服務的供給保障。

3.2 緊急階段

啟動旅游公共危機應急預案，旅游公共服務供給系統全面響應和高效運轉，重視危機決策，優化危機處理的資源配置和社會協調，積極借助新聞媒體，建立信息發布平臺，正確引導社會輿論，加大救援力度，本著“以人為本”的基本理念，以保障公民的生命和財產安全為重點，充分發揮政府（旅游部門）在旅游危機中的公共服務供給主體作用，將危機損失控制在最低范圍之內。

3.3 持久階段

及時發現危機產生的根源和擴散途徑，積極采取有效手段阻斷其發展；采取隔離措施，通過物理手段隔離危害源頭，必要的情況下亦可進行人員隔離；對危機受害者進行及時救助、治療和必要的心理干預；對遭受破壞的財產、場地進行搶救和簡易修復；維護危機發生區域的社會治安和社會穩定；必要的公共政策傾斜；尋求社會援助；加強宣傳、溝通與合作等。

3.4 恢復階段

積極進行危機利用，尋求變壞事為好事的策略，制定危機恢復的長遠的發展規劃，進行危機后的生產、生活設施的恢復和生活秩序的重建，進行公眾危機心理創傷的安撫與慰籍，開展危機調查和追究危機責任人的責任，總結危機經驗和教訓等。近年來，旅游學界不斷探索的“黑色旅游”開發，就是尋求危機利用途徑，變壞事為好事的一種有益嘗試，它為危機恢復階段改善政府公共服務供給方式提供了新的思路。

總之，隨著旅游領域內公共危機的不斷爆發，強化危機狀態下旅游公共服務供給顯得十分重要。危機狀態下旅游公共服務供給必須根據旅游公共危機的性質不同突出不同的重點，而不必著眼于整個旅游公共服務供給體系建設。由于旅游公共危機發展演化分為前兆、緊急、持久和恢復四個特點明顯不同的階段，政府（旅游部門）亦應形成符合四個發展階段特點的公共服務供給策略。

參考文獻

[1]毛錦茹.公共政策視野下旅游公共治理探析——關于危機管理的個案研究[J].旅游論壇，2009，2（3）：424-427

[2]馬騰飛，李見明. 泰國旅游危機中政府對信息和傳媒的掌控能力分析[J].東南亞縱橫，2006，（11）：56-59

[3]田敏.大地震后旅游危機應對的思考——基于政府層面的探討[J]. 特區經濟，2008，（11）：154-155

[4]劉小軍. 對加強旅游公共服務若干問題的思考[J]. 旅游調研，2007， （9）

作者簡介

黃倫寬（1973-），男，漢族，重慶市沙坪壩區委黨校副教授，主要從事法學與行政管理研究。