我國應急產業發展綜述

文/宋烜懿

隨著國家對防災減災及公共安全的重視，應急產業的發展迎來新的機遇。我國應急產業的發展情況如何？未來將往哪些方向發展？本刊約請全國應急產業聯盟執行副秘書長、中國中小企業發展促進中心宋烜懿就其調研所得，進行深入介紹。

全國應急產業聯盟執行副秘書長宋煊懿（左三）在企業調研應急產品

2007年8月，《突發事件應對法》正式頒布。按照法律的精神和要求，相關部門和地方政府一直在推動應急產業的發展。

10多年來，應急產業從“找不到、調不來、用不好”，到如今門類齊全、每年產值數萬億元的規模，已經成為我國公共安全應急管理體系的重要支撐。

黨的十九大以來，在“以人民為中心”的發展思想指導下，按照“健全公共安全體系，提升全社會防災減災救災能力”的要求，應急產業迎來了一個轉型發展的新時代。

我國應急產業發展現狀

我國應急產業發展歷程

2007年底，時任國務院副秘書長華建敏首次提出發展應急產業，至今已經11年。11年來，應急產業的發展經歷了3個階段。

一是自發的無序發展階段（2007-2014年）。這一階段應急產品的需求很少且不穩定，產品生產基本屬于市場牽引的自發狀態，大多應用于“救”災，如2008年的汶川地震、2010年的玉樹地震、2012年的松花江流域大水等重大事件，短時期內產生了大量需求，企業生產既盲目又無序，基本沒有以應急為主業的企業，應急產品在企業的總產值和銷售收入中占比較小，大都不超過10%。

二是政策引導的快速發展階段（2015-2017年）。2014年底，國務院辦公廳出臺了《加快應急產業發展的意見》，對應急產業的概念、任務、發展方向、保障措施等提出了具體要求，明確了相關部門和各地政府的具體任務分工。在政策引導下，很多有實力的公司開始把發展公共安全、應急裝備作為業務重點。一批有實力的企業走向資本市場開始快速成長。

三是高質量的整合發展階段（2018年以后）。按照黨的十九大報告和國務院機構改革總體部署，未來我國應急管理體制機制將更加科學、高效。應急管理將成為政府部門、企事業單位、公共服務機構、社區家庭等全社會共同參與的重要任務。為此，提供支撐的產業將逐步由過去“小散亂”局面向軍民融合、多種技術融合的“跨行業、跨部門、跨災種、跨地區”整合發展，應急產業將成為極具發展潛力的新興產業，產業集聚、創新集聚區將逐步形成，在政策、需求和資金等各種力量共同推動下，應急產業將步入規范、有序、高質量的整合發展階段。

我國應急產業存在的問題

當前，應急產業發展面臨著“行業定位不清晰、整體技術水平不高、產業體系不健全、需求不穩定不確定、政策落實滯后”等諸多問題，對應急產業的重視給人“呼聲高、措施少，政策多、落實少”的印象。應急產業在發展過程中遇到很多困難和問題，主要表現在以下三方面。

一是需求尚未有效釋放，企業規模普遍較小。很多領域缺乏強制性產品配備標準，在經濟下行壓力下，政府和企業在安全方面的投入是“能免則免，能少則少，能應付則應付”，產品市場需求與公共安全形勢需要尚不匹配。

本輪機構改革之前，我國的應急管理為專業條塊分割式管理體制，各部門以災種劃分職能范圍，職責普遍“小而全”，加之各種因素導致的對進口產品的盲目偏愛，國內企業普遍無法做大做強，生產工藝落后，“小、散、亂”現象較為普遍，產品的外觀較為粗陋，質量的可靠性、穩定性較差。

二是渠道經濟與成本上升“雙擠壓”，企業轉型升級乏力。政府部門和大企業集團各有各的采購招標目錄，采購渠道較封閉。生產企業把大量的精力和資金用于渠道建設和維護關系上。利潤較高的產業鏈末端——銷售環節基本被渠道商掌控，銷售價格的30%～40%被渠道商分走。利潤最高的產業鏈上游——設計研發和“四基”（關鍵基礎材料、核心基礎零部件、先進基礎工藝和產業技術基礎），長期被國外企業掌控。

以消防車為例，底盤、發動機、變速箱、壓縮泡沫系統等關鍵零部件大量依賴進口，價值占了整機成本的60%～70%，國內企業只是做個安裝、掙一點加工費。制造企業要支付不斷上漲的原材料、人員工資、能源、土地房租等成本，在產業鏈上下游雙重擠壓下，企業大多勉強維持生產，根本沒有能力轉型升級，產品普遍同質化、低端化，國外企業成為我國應急產業快速發展紅利的最大受益者。

三是受傳統管理理念影響，產業發展不均衡不充分的矛盾較為突出。在“重救援、輕預防，重硬件、輕軟件，重產品、輕服務”的傳統管理理念影響下，救援處置類產品發展較快，技術水平相對較高；監測預警、預防防護類產品發展較為滯后，應急服務產品更加稀缺，風險隱患排查治理不到位，信息資源共享不充分，產業的質量基礎設施——標準、檢驗檢測、認證等高技術服務體系不健全，應急安全知識和能力培訓不足，基金、保險等金融服務欠缺，產業發展不均衡不充分的矛盾較為突出，對防災減災救災體系的建設支撐作用不足。

新時代應急產業發展方向

高效率的應急管理對產品的速度、效率、精準度具有非常高的要求。未來，應急產業將由政府引導、以市場需求為牽引，實現標準化、系列化、無人化、智能化、融合發展。

標準化、系列化

針對現有應急產品碎片化、功能單一、各品牌不通用等問題，推動應急產品設計開發、生產制造標準化，不同產品接口標準化，實現產品和零部件通用。開發不同規格，適應不同場景、環境和需求的系列化產品和系列化解決方案，打破災種的界限，實現產品功能多樣化、模塊化，適應復雜的救援需求。

無人化、智能化

針對災害現場常存在道路阻斷、條件惡劣、各種危險源交織等問題，普通的有人裝備難以快速深入核心區域，難以在狀況不明確的情況下，實現對救援人員的最大保護。天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故后，無人機、無人挖掘機、無人裝載機、無人清障車、機器人、無人排水搶險車等無人救援裝備，在火災、道路阻斷、余震坍塌、核生化污染救援、電力巡線、管道和橋隧監測等領域發揮越來越大作用。未來，應急產業將與現代通信、信息、計算機網絡、大數據、智能控制等技術深度融合，實現無人化、智能化發展。

高端化、服務化

針對現有產品同質化、低端化等問題，要推動突破核心技術、推動產業轉型升級，依靠科技進步和創新，實現產業高技術含量、產品高附加值和市場高占有率，加快推進產業高端化，從高速增長轉向高質量發展。充分利用大數據等信息技術手段，推動應急制造與服務協同發展，推動生產型制造向服務化轉型，提供個性化定制、智能信息服務等高附加值服務，謀求價值鏈上的高端發展。

平急結合、專用通用結合

除某些極專業化的產品外，應急產品設計研發一定要本著“專用與通用結合、平時與急時結合”的原則，擴大產品使用范圍、提高使用效率。在通用性能的基礎上，要提高產品的應急性能，包括在高原、高寒、高濕和極端惡劣天氣下的可靠性、穩定性和環境適應性，以及快速、精準、高效率等對應急產品最基本也是非常高的性能要求，既要快速、大功率、精準，又要考慮機動性、單兵裝備的輕便性，對產品設計制造提出了很高的要求。

創造良好的應急產業發展環境

我國是自然災害種類多、分布廣、頻率高、損失大的國家。隨著經濟社會的發展，工業化、城鎮化、老齡化水平的不斷提高，應急管理的復雜性和難度不斷加大。進入新時代，要貫徹落實新發展理念，以滿足人民對安全美好生活的需要為出發點，以市場為導向，以企業為主體，推動產業規范、健康、可持續發展。

創造良好的政策環境

一是明確公共產品屬性、制定財稅支持政策。應急產品以支撐國家公共安全、保障人民生命財產為目標，采購和使用多為政府應急管理部門，具有鮮明的公共產品屬性。對于市場規模小、又必不可少的特殊專用產品，可參照軍工產品制定相應的稅收優惠政策，在政府采購及專用裝備、零部件和原材料進口時，制定增值稅減免政策，鼓勵企業加大研發投入、提高生產專用產品的積極性。各級政府部門應設立應急產品采購專項資金、產業發展基金，引導社會資源共同推動應急產業發展。

二是突破核心關鍵技術、制定技術創新政策。加強“四基”關鍵核心技術突破，打破現有的碎片化創新格局，推動全產業鏈技術創新，鼓勵政府、企業、科研機構、社會資本共同建立一批以突破重大核心技術為目標的技術研發集群、研究院、技術中心和工程（技術）研究中心，推動軍民融合、跨學科融合發展，形成技術驅動型的高質量創新體系，推動創新成果產業化。

三是完善管理標準、制定產品配備和儲備政策。按照《突發事件應對法》的要求，應急管理“一案三制”（“一案”指制訂修訂應急預案；“三制”指建立健全應急的體制、機制和法制）雖然基本建立，不過很多領域突發事件應急管理的裝備配備標準缺失或者極低，多以應付檢查為目標，對高效應急管理無法提供有效的支撐，突發事件發生時，“找不到、調不來、用不好”的問題依然存在。需要進一步細化應急產品配備和儲備標準，制定相關的法律和政策進行規范。

創造良好的服務環境

一是完善產品標準、創造良好的技術服務環境。應急產品多分散在各行業，現有的產品標準尚未考慮應急狀態下對環境和功能的特殊需求，還有很多新產品由于市場規模較小，尚未制定標準，因而無法檢驗與應用。很多標準甚至制定于10～20年前，遠遠滯后于產業發展，急需發揮行業管理部門和社會力量，健全標準體系，制修訂符合產業發展的標準，建立夯實質量基礎設施，充分發揮標準、檢驗檢測和認證等高技術服務業對產業的引領、規范作用，推動產業高質量發展。

二是建立信息共享平臺，創造良好的信息服務環境。生產者與使用者、研發機構與生產企業、不同行業之間以及行業內部尚未建立有效的信息交流平臺，導致大量無效研發、重復投資及市場資源配置困境，需要建立跨行業、跨部門的開放式信息共享平臺，為產業發展創造良好的信息服務環境。

三是整合社會資源，創造良好的社會化服務環境。安全是全社會面臨的共同挑戰，建立健全應急管理體系需要調動社會各方資源，包括物流、保險、社會化救援、全國應急產業聯盟、技術聯盟、行業協會、民間組織、個人等各方力量，共同建立多層次的社會化服務體系，推動產業快速健康發展。

2016年，經工信部批準，中國中小企業發展促進中心牽頭成立了全國應急產業聯盟（以下簡稱“聯盟”）。目前，聯盟作為不以盈利為目的的應急產業工作平臺，已經成為溝通政府、研發機構、企業和市場需求方的橋梁與紐帶。未來，聯盟將在產業政策研究、共性技術研發、重大項目應用示范、國際交流合作及產業發展規劃、信息共享、咨詢服務等領域發揮更大作用。

創造良好的文化環境

文化決定一個社會的意識形態和思考方式，決定了一個社會的價值觀和世界觀。產業只是社會應急管理的重要工具，完善的、高效率的社會公共安全體系需要人來建立，創造良好的文化環境，培養安全意識、學習安全知識、掌握安全技能、擁有安全裝備，只有構成社會的每個器官、組織和細胞都積極調動起來，高效率的應急管理體系才能夠真正建立。