關于建立公共安全應急基金的思考

文/霍道宏

建立完善應急資金投入長效機制，是提高應急救援能力的基礎保障。淄博市政府應急辦在深入調研的基礎上，提出了建立完善公共安全應急基金的思考和建議。

建立公共安全應急基金的現實必要性

建立公共安全應急基金符合《突發事件應對法》要求

《突發事件應對法》第 31條規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發事件工作所需經費。”第 34 條規定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈”。第35條規定：“國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險”。

《關于加強應急管理工作的意見》（國發〔2006〕24號）要求，要加大對應急管理的資金投入力度，各級財政部門要按照現行事權、 財權劃分原則，分級負擔公共安全工作以及預防與處置突發公共事件中需由政府負擔的經費，并納入本級財政年度預算，健全應急資金撥付制度。對規劃布局內的重大建設項目給予重點支持。支持地方應急管理工作，建立完善財政專項轉移支付制度。建立健全國家、地方、企業、社會相結合的應急保障資金投入機制，適應應急隊伍、裝備、交通、通信、物資儲備等方面建設與更新維護資金的要求。

建立公共安全應急基金符合中央的戰略部署要求

針對近年來各地發生的重特大安全事故，習近平總書記、李克強總理多次作出重要批示，要求各級政府切實增強應對處置突發事件的能力和水平。加強應急管理，提高公共安全和防災救災減災能力，是黨中央、國務院在深刻總結歷史經驗、科學分析公共安全形勢的基礎上，審時度勢作出的重大戰略決策。建立公共安全應急基金，完善應急救援資金投入長效機制，是有效防范和處置各類突發事件，提高防災救災減災能力的基礎保障。

建立公共安全應急基金符合淄博市實際

淄博市作為一個正處在加速轉型升級階段的老工業城市，重化工業結構特征明顯，轉型時期各類矛盾復雜，預防和處置各類突發事件的任務繁重，應急管理工作壓力巨大。伴隨著新一輪發展高潮，必然出現生產活躍、矛盾增加等問題，突發事件發生的概率也必然相應增大，應急管理工作的任務更加艱巨。

目前，我們的風險應急往往是權宜之計，主要局限于重特大安全事故，一些因管理不善、玩忽職守等人為因素，造成偶發公共安全事件的問責和賠償問題沒有得到很好解決，造成矛盾激化，給社會帶來不穩定因素。

建立公共安全應急基金的資金來源

公共安全應急基金資金來源，主要由三大部分構成：保險資金、企業安全責任保險資金和政府財政資金。保險資金是商業保險公司承保突發公共事件風險的分保費收入；企業安全責任保險資金主要從涉及安全風險較多的企業中集納；政府財政資金源于政府每年按一定比例從預備費中提出的資金，主要用于一些權責不清、賠償無法及時到位的公共安全偶發事故，以適應應急救援之需要。

保險資金

突發公共事件強制保險將商業保險納入突發事件損失補償系統之中，為保證其經營的穩定性，需要根據保險公司自身的風險承受能力，將其承保的突發公共事件風險責任分保，由國家突發公共事件應急基金為商業保險提供再保險保障。針對不同的突發公共事件特點，無責任方突發公共事件的損失頻率和損失程度更多是與地區的自然地理條件相關，而有責任方突發事件則與地區人文經濟條件更加相關，所以無責任方和有責任方突發事件保險資金應分別設置，專款專用，由應急基金管理機構根據其不同的風險特征運作管理，實現基金保值增值。在某種突發事件頻發或突發非常規事件發生，導致專項基金入不敷出時，可以相互借調，以后予以歸還。

企業安全責任保險資金

安全生產責任保險主要包括安全生產責任險、團體意外傷害險和公眾責任險等三個險種。其中安全生產責任保險是生產經營單位在發生生產安全事故以后對死亡、傷殘都履行賠償責任的保險，是強化安全事故風險管控的重要措施。安全生產責任保險的實施主要針對高危行業企業，相比工傷保險的事后補償措施，安全生產責任保險突出強調了事前預防和控制，有助于提高企業本質安全度，且具有很強的應急救援特征。因此，建議制定《淄博市安全生產責任保險實施辦法》，遵循政策引導、 政府推動、市場運作、突出公益的基本原則，充分尊重保險公司與投保單位的意愿，運用差別費率和浮動費率機制，逐步實現互利共盈。鼓勵法律法規認定的其他生產經營活動危險性以外的企業，根據實際需要自愿參加安全生產責任保險。同時，將參保企業安全生產責任保險資金，納入公共安全應急基金之中，有利于參保企業更好地處理事故賠償，為化解企業安全事故風險，保障職工的合法權益，推動安全生產形勢持續穩定打下堅實基礎。

財政資金

目前，淄博市財政每年都投入一定額度的應急資金，對自然災害、公共衛生、事故災難和社會安全等突發事件救援資金進行預算安排，并按規定設立醫療應急救助基金和道路交通事故社會救助基金等。如果把這些分散的應急資金歸并和整合，納入公共安全應急基金，就能將傳統的政府災后救濟轉變為災前籌資，保證因突發事件、財政支出估算調整等造成的超支不會突破計劃，從而大大提高財政救災效率。政府財政資金的建立，除了主要用于應急響應和災后恢復重建以外，更是為了發生非常規事件后，為突發公共事件保險提供最后一道風險保障。而且，通過政府與商業保險機構合作，由后者直接為災民發放政府救濟金， 可以有效避免政府救濟金發放時存在的擠占、挪用、 滯留等道德風險問題。

建立公共安全應急基金的實施步驟

原則上，市和區縣都要設立公共安全應急基金，可先設立市級基金。在運作模式上，市級公共安全應急基金由市財政統一運作管理，采取政府補助、政企聯合、社會捐贈等方式，建立政府、企業、社會相結合的應急資金投入長效機制。具體可分三步走 ：

一是在調研的基礎上，確立實施公共安全應急基金具體方案。由市財政局、市公安局、市安監局、市環保局和市應急辦等有關單位，組織進行專題調研，提出實施方案。

二是對方案進行全面論證。要充分征求各有關部門、有關專家的意見，對方案的可行性進行全面論證。同時做好與上級部門的溝通匯報，爭取支持。

三是報經市政府研究同意后組織實施。方案經各部門、各方面研究同意后，呈報市政府研究決策。在實施過程中，要制定嚴格的資金運行管理規范，確保基金嚴格按照財經管理和規定程序申報使用。

建立公共安全應急基金，完善應急資金投入長效機制，既可以在更大范圍內分散突發公共安全事件風險，減輕財政壓力，也可以實現應急基金的保值增值，為突發公共事件資金供給提供充足的保障。

通過構建公共安全事件應急資金合作保障機制，建立突發公共事件強制保險制度和政府干預下的突發公共事件保險體系，一方面，可以解決突發公共事件保險市場需求不足問題；另一方面，保險公司對于所承保的業務，根據自身的經濟實力與經營狀況，選擇不同的分保比例，保險公司在自留相應保費后，其余保費收入全部注入應急基金中，由政府承擔突發公共事件的尾部風險，解決突發公共事件保險市場供給不足問題。這樣，保險公司既承擔了突發公共事件應急資金保障的責任，提高了應急資金保障的效率，又能避免因突發巨災而陷入償付危機的困境。