改革開放40年社會保障事業的探索與實踐
——以常州市武進區為例

何 麗

社會保障是依據一定的法律和規定，為保證社會成員的基本生活權利而提供的救助和補貼。從廣義上來說，社會保障體系包括社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助、個人儲蓄積累保障等。在我國，以養老保險、失業保險和醫療保險等為主體的社會保險制度，是目前構成社會保障體系的重要內容。

一、武進區社會保障事業的探索實踐過程

（一）恢復重建階段（1978-1985年）

“文革”期間，我國社會保障事業遭到了嚴重的破壞和干擾。社會保險機制被取消，企業職工勞動保險轉化為企業勞動福利。因此，改革開放初期，首要任務是恢復和重建。進入80年代，武進先后在縣勞動局、人事局、民政局、衛生局等部門設立社會保險管理機構，組織全縣（市）開展養老、失業、工傷、生育和醫療等社會保險工作。1982年，武進開始改革勞動用工制度，對全民企業新招收錄用的工人試行勞動合同制，1984年下半年，武進貫徹全國保險福利工作會議精神，組織縣勞動局和人民保險公司武進支公司聯合開展勞動合同制工人養老保險試點工作，翌年初，縣政府批轉《關于職工養老金保險的試行辦法》，同時對縣屬單位的勞動合同制工人和計劃內臨時工試行社會養老保險。這一階段的實踐，為武進社會保障事業在組織上、制度上的改革和探索做了重要的準備工作。

（二）改革探索階段（1986-2000年）

1986年10月，武進成立“武進縣社會勞動保險公司”。 貫徹執行國務院改革勞動制度四個暫行規定，和常州市《關于繳納勞動合同制工人退休養老基金的通知》（常勞險[1987]字第20號），從1987年1月起，全面推行縣屬單位勞動合同制工人社會養老金，1988年，武進制定了全省第一個《關于改辦的勞動合同制工人退休養老待遇試行辦法》（武勞[1988]62號），創新工作思路，解決了合同制工人退休享受養老金待遇問題。

與此同時，縣勞動局還出臺了（關于印發《武進縣集體企業職工退休養老費用社會統籌實施細則》的通知）（武勞[1988]63號）。集體企業職工也實行退休費用統籌。當年，參加統籌的全民企業有11個系統，91個單位，在職職工近兩萬人，離退休人員2737人。實施統籌后，直接得益的企業有20多個，其中收益較多的是水利農機系統和縣醫藥公司，收益都在萬元以上。效果顯著，反映很好。全民和集體企業職工退休費用社會統籌工作的順利開展，對武進縣經濟體制改革起到了有力的推動作用。

1993年12月，繼國務院、省、市出臺養老保險制度改革文件之后，武進結合本縣實際，出臺《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（武政發[1993]267號），在全縣全面展開養老保險工作，養老保險的對象由勞動合同制職工擴大到城鎮職工。建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。

同一年起，武進開始擴大養老保險基金的支付項目，改退休費用社會統籌基金支付項目五費五貼為九費七貼。全民企業職工養老保險基金的支付項目按省統一規定納入，集體企業職工除離退休（職）人員因工死亡后供養直系親屬的定期救濟費外，其他項目也納入，以進一步減輕企業負擔，提高養老保險社會化程度。全縣實行《職工養老保險手冊》核發、記載管理制度，當年全縣共審核鑒證手冊5.64萬本。1994年4月，縣勞動局、財政局、人行武進支行下發《武進縣企業職工養老保險制度改革實施細則的通知》（武勞[1994]16號），《關于鄉鎮工業公司定員定編人員的養老保險實施意見》（武勞[1994]8號），進一步規范全縣企業職工養老保險工作。

1995年1月1日起，武進企業職工基本養老保險基金的籌集比例統一調整為全部職工工資總額的22%（其中企業為19%，個人為3%），擴大養老保險范圍至股份合作制企業職工、個體工商戶口、私營企業職工及經縣勞動局批準招用的臨時工。離退休人員遺屬定補對象從全民企業擴大到集體企業。當年《勞動法》頒布實施，全縣有6萬名企業在職職工通過工改增加工資，1.3萬名離退休人員增加離退休費。勞動工作步入了法制化管理軌道，6萬多名市屬以上企業職工全面實行勞動合同制，社會保障體系初步建立，6萬多名企業在職職工在參加養老保險的基礎上又參加了女職工生育和職工工傷保險。

1996年1月省政府69號令《江蘇省城鎮企業職工養老保險規定》發布，進一步明確要擴大參保覆蓋面，建立多層次的養老體系，明確實行企業和個人繳費制度，建立統帳結合的繳費模式。這項規定對于深化城鎮企業職工養老保險制度改革，完善社會保障體系，深化企業改革，建立現代企業制度，解決企業間退休費用負擔畸輕畸重的矛盾，適應了計劃經濟與社會主義市場經濟轉軌過程中改革與發展的需要。

1997年7月，為實現管理服務社會化的要求，武進供銷社、糧管所的離退休職工共有1631人首先參加了養老金社會化發放。1998年，武進貫徹落實黨中央、國務院關于“兩個確保”的重大決定，養老金社會化發放面進一步擴大，2000年全面實現社會化發放。

（三）發展創新階段（2001年以后）

武進2001年底總參保人數為5.7萬人，退休人員2.1萬，養老保險征繳率在達到96.4%的情況下，出現了當年收支倒掛2370萬元的情況。面對養老基金支付壓力，武進區委、區政府在認真調研的基礎上大膽創新實踐，出臺《關于進一步加強基本養老保險擴面征繳工作的意見》（武政發[2002]90號），把各鎮用人單位、個體工商戶、自由職業者納入企業養老保險的范圍。按照“穩步推進，三年到位”的原則，采取行政推動，層層建立責任制，到 2005年底，擴面征繳工作取得明顯成效。養老基金結余達到5.6億元，大大緩解了養老保險基金支付壓力。

2002年，武進改革社會保障管理體制，將“機關事業單位保險處”、“農村社會養老保險事業管理處”劃歸市勞動和社會保障局，實行養老、失業、醫療、工傷、生育保險（五險）統一管理，建立多層次、城鄉一體化的社會保險體系。2009年武進被國務院列為“首批新型農村養老保險試點縣（區）”。武進的社會保障管理體制日趨完善，養老、醫療保障基本覆蓋所有人群。

2011年7月為了貫徹《社會保險法》，武進區政府出臺《關于進一步做好社會保險工作的意見》（武政辦發[2011]77號）。養老、醫療、失業、工傷、生育五項保險實行“五險合一、統一征繳”的強制征繳模式。實施五險合一，統一參保、統一基數的舉措，有力地推動社會保險征繳擴面工作的順利開展。

二、武進區社會保障事業探索實踐的特點

（一）從理念創新到制度保障

武進區是從20世紀80年代中期正式開始社會保障體制改革的，邁出的第一步就是社會保障理念的改革，社會保障制度由全民企業職工福利轉變為一項基本的社會經濟制度。充分發揮社會保險的調劑職能，克服企業之間退休費用負擔畸輕畸重的弊端，增強企業活力，由企業和職工按期繳納養老保險金。逐步實現退休養老由企業轉向社會。由此改變了過去由企事業單位包攬職工養老保險的制度，同時改變了過去國家包企業，企業包職工的退休養老費用支付方式，由過去工人原所在企業直接支付，改變為社保經辦機構負責支付。推動社會保障由 “現收現付制”向“部分積累制”模式轉變，增強了應對老齡化的能力。

（二）從特定群體到全面覆蓋

改革開放以來，為適應社會主義市場經濟體制的要求，政府加快建設以社會保險、社會救助為核心的社會保障制度，貫徹“社會保障全民覆蓋”制度理念，實施以養老和醫療保險為重點的全民參保登記計劃，把法律和政策規范范圍內所有用人單位及個人的參保情況逐一清查，最終實現全民參保。至2017年12月全區養老保險參保人數達到40.86萬人，養老、醫療、失業、工傷、生育五項保險基金基本實現收支平衡，基金運行情況較好，各項基金征繳率均達98%以上。累計結余163.63億元。

2006年底武進完成征地拆遷546萬平方米，在本區范圍內形成了大量的被征地農民，為保持農村社會穩定，切實解決被征地農民的基本生活保障工作。根據江蘇省政府2005年頒發的26號令《江蘇省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》，在區委、區政府領導下，被征地農民保障工作，按照先試點后推開的要求，率先在禮嘉、焦溪兩鎮開展試點，當年181個村民小組納入試點范圍，籌集基金2.2億元，21815人成為武進歷史上首批參加被征地農民城保后的受惠者。截至2017年末全區被征地農民保障人數達到285000余人。二三年齡段人員參加企業職工養老保險的，以土地換保障實行一次性繳納15年。同時建立了與新農保之間的轉接辦法。被征地農民實現就業后，繼續履行繳費義務增加繳費年限，提高繳費待遇。

（三）從基礎保障到穩步提高

社會保障支出水平是一個國家或地區社會保障投入情況的集中反映，它體現了這個國家或地區對于社會保障事業的重視程度以及社會各界對待社會保障事業的基本態度。改革開放以來，隨著經濟的發展，武進區的經濟發展一直保持穩健的態勢，快速的經濟發展為社會保障事業的發展提供了可靠的保證，政府加大社會保障財政投入力度，不斷改善民生，讓人民群眾共享經濟發展成果。

以社會保險為例，自2005年起至今，武進區城鎮企業退休職工基本養老金已連續14年上調，其中2005-2015年按照上一年平均水平10%的比例增長，近三年來也平均上調6%左右。企業退休人員的月平均養老金水平由2005年的872元增長至2018年的1865元，為了解決廣大農民的基本生活保障問題，武進區作為全國新型農村社會養老保險的試點，從2009年開始，凡是男超過60周歲（女55周歲）的農村老年人都可以領取基本養老金。當時的基本養老金是每人每月40元，至2018年已經逐步調整到每人每月250元，無其他養老金的城鎮居民也獲得了同樣的待遇保障。

具體到醫療保險領域，武進區目前98%以上的醫療參保率高于全國平均水平。在醫療費用補償方面，職工基本醫療保險和城鄉居民基本醫療保險的住院醫療費用報銷比例分別達到80%以上和70%左右。不僅如此，特種病補貼以及重大疾病保障等制度的出臺，與基本醫療保險制度一起構成守護城鄉居民生命健康的盾牌，參保群眾“看病貴”問題正在逐步得到解決，群眾的滿意度不斷增強。

（四）從多部門管理到一站式服務

現階段，我國管理社會保障事務的主要機構是人力資源和社會保障部、民政部、衛生部和財政部。人力資源和社會保障部負責管理養老保險、城鎮職工醫療保險、失業保險、生育保險、工傷保險等項目；民政部負責管理社會福利、社會救濟、優撫安置等項目；衛生部負責管理農村合作醫療制度；財政部負責社會保障的財政政策和財務、會計制度，實施對社會保障資金收支的財政監督，為社會保障計劃提供補助資金等。2016年武進區將由衛生局負責管理的農村合作醫療制度劃歸人力資源和社會保障局統一管理，今年開啟的大部制改革也將邁出更大的步伐推進社會保障各項職能的整合優化。

為便于群眾辦理社保業務，2007武進區創造性地集中打造了一站式服務窗口，將人才招聘、就業管理、養老、醫療、工傷、生育保險、退管等集中搬遷到一起辦公。這樣有效避免了人民群眾在不同部門之間跑來跑去找服務窗口的麻煩，也消除了以往排長隊、重復排隊的現象。2015年，武進區又將辦理社會保險登記、申報、增減員、繳費、待遇核定等業務由原來的多個窗口、多個科室變為一個窗口一個工作人員一次性辦結，減少了經辦環節，簡化了辦事手續。同時投入使用的智能排隊管理系統和網絡自助服務平臺等服務，更是為服務對象節省了辦事時間，提高了工作效率，真正實現了一站式服務。

習近平總書記多次發表重要論述，闡明自己的民生思想，在十九大報告中，再次表明我黨狠抓民生的奮斗目標和決心，對社會保障事業的發展方向和工作重點做出了全面規劃和設計。對照總書記的高標準嚴要求，武進區當前在社會保障事業上難啃的骨頭也是有的，因此探索和實踐的步伐不會停止，改革永遠在路上。