高校快速采購的探索與實(shí)踐

李達(dá)亮, 賈延江, 周 玲, 鄭友旭, 劉慧兵

(中山大學(xué) 政府采購與招投標(biāo)管理中心, 廣東 廣州 510275)

2015年8月18日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》并于同年11月由國務(wù)院印發(fā),決定統(tǒng)籌推進(jìn)建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科,之后國家和地方對高校“雙一流”建設(shè)的投入不斷增加。而隨著《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)[2016]50號)及《關(guān)于完善中央單位政府采購預(yù)算管理和中央高校、科研院所科研儀器設(shè)備采購管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》(財(cái)庫[2016]194號)等“放管服”政策的出臺,高校在采購金額和項(xiàng)目明顯增多的情況下,如何落實(shí)國家“放管服”政策要求,更好地完成高校的采購任務(wù),規(guī)避采購環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn),為“雙一流”建設(shè)提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[1],成為擺在高校采購部門面前的重要課題。

1 高校采購存在的共性問題

從政策層面區(qū)分,高校采購活動可以分為兩部分,即高校政府采購活動部分和高校自主采購活動部分。高校自主采購活動主要指沒有列入政府集中采購目錄且低于政府采購分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)的采購行為,具有項(xiàng)目額度小、采購頻率高、項(xiàng)目數(shù)量多、采購種類雜、采購專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)。隨著高校采購規(guī)模的日益擴(kuò)大,高校采購特別是高校自主采購活動中存在的一些共性問題暴露得越來越明顯,采購的經(jīng)濟(jì)性、時(shí)效性、合理性如何得到保證[2],如何針對高校采購的特點(diǎn)創(chuàng)新采購手段、優(yōu)化采購流程、提高采購效率、完善采購內(nèi)控已經(jīng)成為高校采購部門的共同訴求。

1.1 自主采購制度缺位

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》等法律法規(guī)對招投標(biāo)特別是政府采購的過程作了比較具體的規(guī)定,基本能滿足高校政府采購層面的要求,但在高校自主采購活動中就難以覆蓋整個(gè)采購過程,經(jīng)常出現(xiàn)由于無法直接引用而產(chǎn)生不同程度的制度空白、模糊和不確定性[3]。面對這種采購制度上的不確定性,許多高校采取兩種截然不同的極端做法:一是“寧緊勿松”,仍然片面強(qiáng)調(diào)按照政府采購政策甚至是公開招標(biāo)執(zhí)行,簡單沿用上位法規(guī)定的相關(guān)采購方式,對法律賦予采購人自主的權(quán)力沒有充分利用；二是“一放了之”,片面理解“放管服”政策的實(shí)質(zhì),單純地提高學(xué)校的采購限額,對限額以下的采購簡單地“一放了之”,限額以下的采購項(xiàng)目由二級單位或者直接由具體教師負(fù)責(zé)采購,在一定程度上形成“想怎么買就怎么買”,相應(yīng)的采購手段和監(jiān)管措施沒有跟上,帶來較大的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 采購效率低

由于科學(xué)研究的自身規(guī)律及科研經(jīng)費(fèi)撥款制度的要求,高校用戶對儀器設(shè)備采購的時(shí)效性要求不斷提高。科學(xué)研究屬于探索性研究,研究進(jìn)展具有不確定性和不可預(yù)知性,相關(guān)科研設(shè)備的采購會隨著研究需要而發(fā)生變化,加之科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)到款時(shí)間與額度不易確定等,使得科研項(xiàng)目對設(shè)備的采購時(shí)間要求與行政辦公設(shè)備差異性大,科研設(shè)備采購的時(shí)效性要求高[4]。高校采用的采購方式仍然以公開招標(biāo)為主,從初始的采購需求起草到最后的履約驗(yàn)收,整個(gè)過程最少40 天,如果采購項(xiàng)目有特殊情況,遇上廢標(biāo)、質(zhì)疑、投訴等原因?qū)е马?xiàng)目暫停、失敗、或重新招標(biāo),則采購時(shí)間會更長[5]。受法律規(guī)定所限和高校自身環(huán)節(jié)設(shè)置的影響,采購的過程中存在著采購流程長、采購環(huán)節(jié)多、采購效率低等問題難以解決。

1.3 采購競爭不充分

因限額以下采購一般發(fā)布在學(xué)校網(wǎng)站上,大多數(shù)潛在投標(biāo)人不習(xí)慣每天上各高校網(wǎng)站尤其是各院系的網(wǎng)站一一查看相關(guān)采購招標(biāo)信息,導(dǎo)致發(fā)出的采購招標(biāo)信息不能及時(shí)傳達(dá)給相關(guān)供應(yīng)商,信息的公開度大打折扣,直接影響潛在投標(biāo)人的范圍和數(shù)量[6]。受金額所限,高校自主采購項(xiàng)目的投標(biāo)成本相對較高,對供應(yīng)商吸引力不大,在信息公告不充分的情況下,難以組織起有效的競爭,在很大程度上削弱了高校自主采購的競爭力度[7]。

1.4 采購人主體責(zé)任體現(xiàn)不足

《中華人民共和國政府采購法》及一系列法規(guī)、規(guī)章的出臺,最初目的是反腐倡廉、提高財(cái)政資金使用效益、逐步與國際接軌,現(xiàn)代化的政府采購制度開始建立,政府采購規(guī)模效益和透明度逐步提高,監(jiān)管更加便利,但也出現(xiàn)追求程序正義、保障采購效果的責(zé)任不夠清晰的現(xiàn)象。因此,近幾年來,局部還權(quán)于采購人、明確采購人的主體責(zé)任成為共識,《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》和財(cái)政部87號令都明確采購人在需求管理、履約驗(yàn)收管理、質(zhì)疑答復(fù)、信息公開、執(zhí)行采購政策等方面具有主體責(zé)任[8]。長期以來,高校采購在參照政府采購政策執(zhí)行采購的過程中,也著重強(qiáng)調(diào)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控,重程序輕結(jié)果,采購人的合理使用需求和主體責(zé)任難以體現(xiàn)。

1.5 采購信息化程度有待提高

一方面,高校采購在管理手段上,信息化和自動化程度普遍不高,采購參數(shù)的審批、招標(biāo)文件與合同的審簽等大多采用傳統(tǒng)紙質(zhì)方式,效率低下,要做到規(guī)范與效率兼而有之,最好的途徑就是信息化建設(shè),努力做到網(wǎng)下無交易,網(wǎng)上全公開[9]。另一方面,《政府采購法》中明確規(guī)定采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對政府采購項(xiàng)目每項(xiàng)采購活動的采購文件應(yīng)當(dāng)妥善保存,保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存15年[10],高校采購在參照管理的過程中,產(chǎn)生了大量的紙質(zhì)文件保存的空間需求,而高校用房普遍緊張,這也成為制約高校采購的一個(gè)瓶頸,需要借助國家大力推動“互聯(lián)網(wǎng)+”電子化采購的東風(fēng),利用信息化手段加以解決。

2 高校快速采購的解決方案

中山大學(xué)鑒于國家對高校的投入倍增導(dǎo)致采購量激增的現(xiàn)狀,積極尋求創(chuàng)新突破、增速提效的新辦法,充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和已有的高校網(wǎng)上競價(jià)平臺供應(yīng)商資源,參照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其他相關(guān)的法律法規(guī)的核心原則,結(jié)合學(xué)校快速發(fā)展的實(shí)際情況,成功研發(fā)出國內(nèi)高校獨(dú)有的網(wǎng)上智能快速采購系統(tǒng)。快速采購系統(tǒng)在法規(guī)允許范圍內(nèi)積極優(yōu)化流程和規(guī)則,在制度設(shè)計(jì)和系統(tǒng)架構(gòu)中充分體現(xiàn)了“簡政放權(quán)、用戶導(dǎo)向”的思路,靈活運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù),突破了傳統(tǒng)招投標(biāo)的思維方式,將招標(biāo)、投標(biāo)和評標(biāo)全部實(shí)現(xiàn)電子數(shù)據(jù)信息化[11]。

2.1 試行評估、全新定義

中山大學(xué)針對預(yù)算金額在學(xué)校分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)與政府采購分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)之間的貨物、工程、服務(wù)采購項(xiàng)目,于2016年5月發(fā)布“中山大學(xué)快速采購實(shí)施辦法(試行)”,共14項(xiàng)條款,對快速采購的定義、適用范圍、采購范圍、評審原則等作了框架性的規(guī)定,由中山大學(xué)政府采購與招投標(biāo)管理中心(下稱“招標(biāo)中心”)負(fù)責(zé)執(zhí)行,試行期6個(gè)月。2017年1月,招標(biāo)中心對試行期的采購數(shù)據(jù)進(jìn)行了整理和分析,向?qū)W校提交了“中山大學(xué)快速采購系統(tǒng)試行期評估報(bào)告”,在通過學(xué)校審批后,及時(shí)啟動第二階段的規(guī)范性文件起草工作,經(jīng)過了公開征集意見、校內(nèi)部門會簽、主管校領(lǐng)導(dǎo)會商、校黨委常委會集體審議等多個(gè)環(huán)節(jié),于2017年7月正式發(fā)布“中山大學(xué)快速采購實(shí)施細(xì)則”(以下簡稱“細(xì)則”)并付諸實(shí)施。“細(xì)則”在原有試行辦法的基礎(chǔ)上,擴(kuò)充為3章節(jié)31條款,吸收上位法的精神實(shí)質(zhì),結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況,規(guī)定了學(xué)校快速采購的定義及相關(guān)的采購程序,細(xì)化了評審方法、評審方式、評審規(guī)則、評審流程等內(nèi)容,并對采購過程中的一些特殊情形作了約定,還在條款內(nèi)為蓬勃發(fā)展的電商平臺直購等采購手段預(yù)留了政策空間,待成熟后全面推行。“細(xì)則”的實(shí)施,為校內(nèi)政府采購分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項(xiàng)目提供了制度保障和執(zhí)行依據(jù)。

2.2 簡化流程、增速提效

快速采購的流程設(shè)計(jì)秉承“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的原則,把整個(gè)采購過程簡化為6步(見圖1):(1)用戶使用學(xué)校的NetID(身份認(rèn)證系統(tǒng))登錄快速采購系統(tǒng),通過已定義好格式的Excel標(biāo)準(zhǔn)模板導(dǎo)入采購需求并在系統(tǒng)提交；(2)采購經(jīng)辦人員無須制作文件,只需要在系統(tǒng)對用戶提交的數(shù)據(jù)審核把關(guān)后發(fā)布采購需求；(3)供應(yīng)商無須制作投標(biāo)文件,只需在網(wǎng)上待投報(bào)列表中選擇自己有優(yōu)勢的項(xiàng)目,在系統(tǒng)上對應(yīng)采購需求報(bào)價(jià)和上傳電子文檔；(4)供應(yīng)商系統(tǒng)報(bào)價(jià)時(shí)限一般為5～7天,截止后采購經(jīng)辦人員會對投報(bào)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查,經(jīng)辦人僅能審查資格文件看不到實(shí)際投報(bào)情況,審查后將通過資格審查的供應(yīng)商提交給用戶進(jìn)行初選,報(bào)價(jià)時(shí)間截止后不足3家供應(yīng)商報(bào)價(jià)的項(xiàng)目則延長3～7日報(bào)價(jià)時(shí)間,必要時(shí)可修正采購方案后延期報(bào)價(jià)；(5)用戶在系統(tǒng)審核供應(yīng)商投報(bào)情況后,初選擬成交供應(yīng)商并填寫初選意見后提交；(6)經(jīng)辦人對用戶提交的初選意見,根據(jù)實(shí)施細(xì)則的規(guī)定,選擇自動評審、現(xiàn)場評審、遠(yuǎn)程評審等不同評審方式,進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)化的自動或?qū)＜以u審,并發(fā)布最后的評審結(jié)果。快速采購去掉了采購流程中許多不必要的校內(nèi)審批環(huán)節(jié),通過網(wǎng)絡(luò)投報(bào)縮短了供應(yīng)商投報(bào)時(shí)限,優(yōu)化了供應(yīng)商投報(bào)家數(shù)的要求,讓不同的采購項(xiàng)目均有對應(yīng)的解決方案,“不走回頭路”,避免了重新招標(biāo)的繁瑣,有效節(jié)約了采購時(shí)間。

圖1 快速采購流程

2.3 依托平臺、信息公開

快速采購系統(tǒng)依托全國高校競價(jià)網(wǎng)平臺建立,成為高校競價(jià)網(wǎng)平臺中的大額快采模塊(見圖2)。高校競價(jià)網(wǎng)平臺是各高校獨(dú)立的競價(jià)采購管理系統(tǒng)和資源共享的供應(yīng)商統(tǒng)一認(rèn)證端口的有機(jī)結(jié)合,目前已建成全國中心、各省區(qū)域分中心及高校競價(jià)網(wǎng)管理系統(tǒng)三層管理運(yùn)作體系,各高校的競價(jià)管理系統(tǒng)通過全國競價(jià)網(wǎng)管理中心服務(wù)器連接構(gòu)成供應(yīng)商采購平臺, 供應(yīng)商入口端作為公共端, 主要包括供應(yīng)商登錄統(tǒng)一驗(yàn)證模塊、供應(yīng)商資質(zhì)及基本信息模塊、供應(yīng)商投標(biāo)后的服務(wù)及質(zhì)量評價(jià)體系模塊等[12]。

圖2 高校競價(jià)網(wǎng)平臺大額快采模塊

快速采購利用已經(jīng)積累了10多年的高校競價(jià)網(wǎng)平臺的3萬多家供應(yīng)商資源,充分引入供應(yīng)商競爭,通過需求公開、網(wǎng)上報(bào)名、數(shù)據(jù)化填報(bào)切實(shí)減輕供應(yīng)商的投報(bào)成本,提高供應(yīng)商參與快速采購項(xiàng)目的積極性。

2.4 采購自主、用戶初選

快速采購的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)上跟隨政府采購改革的大方向,處處體現(xiàn)還權(quán)于采購人的設(shè)計(jì):(1)用戶在論證后自主啟動采購,在采購需求標(biāo)準(zhǔn)模板中直接填寫數(shù)據(jù)化的參數(shù),模板可按規(guī)則靈活設(shè)置評分標(biāo)準(zhǔn),各項(xiàng)參數(shù)填寫后賦予的分?jǐn)?shù)一目了然；(2)用戶登錄系統(tǒng)界面后一鍵導(dǎo)入,系統(tǒng)自動跳轉(zhuǎn),界面直觀、修改方便,免除用戶繁瑣的重復(fù)填寫過程；(3)借鑒香港高校采購的做法,尊重用戶對采購結(jié)果的選擇權(quán),用戶在既定規(guī)則內(nèi)可以自行評審?fù)秷?bào)材料和作出采購結(jié)果選擇, 并對自己的選擇作出合乎情理的解釋[13],在系統(tǒng)內(nèi)填寫好選擇解釋并提交,再由專家?guī)煜到y(tǒng)自動抽取的評審專家對用戶初選的理由進(jìn)行復(fù)核和評審,在充分尊重用戶意見的基礎(chǔ)上增加了評審把關(guān)的環(huán)節(jié)。

2.5 網(wǎng)絡(luò)操作、全程留痕

3 高校快速采購的應(yīng)用效果

我校啟用快速采購系統(tǒng)后,在采購人員沒有增加的情況下,面對學(xué)校快速發(fā)展帶來的倍增工作量(見圖3),采購效率(項(xiàng)目平均完成時(shí)間)卻逐年提高(見圖4),采購的用戶好評率逐年上升。充分顯示了快速采購應(yīng)用后的顯著效果。

圖3 近3年采購項(xiàng)目數(shù)對比

圖4 近幾年項(xiàng)目平均完成時(shí)間對比

高校快速采購方式的實(shí)踐,填補(bǔ)了高校小額零星采購限額至政府采購分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)之間的采購方式的空白地帶,為高校采購全過程的信息化提供了良好的借鑒思路,通過構(gòu)建信息化的快速采購系統(tǒng),將用戶需求數(shù)據(jù)化、經(jīng)辦人操作便捷化、供應(yīng)商投標(biāo)快捷化、專家評審智能化、采購信息公開化,充分利用了國家“放管服”給予高校采購的政策自主空間,為破解高校招標(biāo)采購程序繁雜、效率低下的難題做出了貢獻(xiàn)。