民航旅客黑名單制度研究*

姚琳莉

廣州民航職業技術學院，廣東 廣州 510403

十九大報告指出，要“樹立安全發展理念，弘揚生命至上、安全第一的思想，健全公共安全體系……加快社會治安防控體系建設。”安全工作是民航業可持續健康發展的第一要務，在其高速發展中衍生出的有礙行業安全的非法干擾行為和擾亂行為，勢必對民航安全管理與法治化治理提出更高要求。旅客黑名單制度雖具有舶來品的特征，但屬于我國民航信用體系建設的創新性手段與重要環節，如何分類科學規范地構建，合法有效地實施，是一個值得深入探討的問題。

一、黑名單制度的發展趨勢

民航旅客黑名單制度已有國際經驗，以及司法實踐。國際上有不少國家基于航空安全目的制定了該項制度，也有一些因旅客黑名單引發的行政訴訟案件。在國內層面，黑名單制度已在我國部分行業被推廣，并成為我國社會治理重要手段。

(一)民航旅客黑名單制度的國際實踐

1.國際上較典型的民航旅客黑名單制度

目前，制定了較為完備的民航旅客黑名單制度的國家主要是美國、加拿大、歐盟和印度，并且區分為行政黑名單與航空公司黑名單兩個類別。行政黑名單制度，無論從制定的法律依據、管理部門、進入標準，到制度的實施和權利保障等方面，都較為完善。

美國和加拿大的行政黑名單制度均有較高位階的法律依據，美國依據的是《航空運輸安全法》和《聯邦航空法案》第44902條；加拿大依據的是加拿大2015年反恐法案(S.C.2015，c.20)第二部分——空中安全。歐盟和印度的行政黑名單制度的法律依據效力等級相較低一些，歐盟的法律依據是2016年歐洲議會通過的乘客姓名記錄法令；印度的法律依據是印度禁飛規章。主管部門分別是美國交通安全管理局、加拿大聯邦交通署、歐洲安全機構、印度民航部門。

在進入標準方面，各國的認定條件主要是：是否對航空安全造成或可能造成危害。美國的行政黑名單分為“選擇名單”和“禁飛名單”。“禁飛名單”是美國政府恐怖分子篩選數據庫的一部分，還包括已登記的性罪犯和被判處販運非法麻醉品罪行人員。加拿大的禁飛名單主要涵蓋對航空安全構成威脅的人員。例如涉嫌參與恐怖主義組織的；曾被判處嚴重傷害以及危及生命安全罪行而危害航空安全的。印度的禁飛名單，包括三個層級：第一層級是破壞性行為；第二層級是虐待行為和性騷擾行為；第三層級是蓄意傷害或威脅生命行為以及損壞操作系統的行為。

在制度實施方面，各國在名單的確定、是否公布名單進入最低標準等方面有所差異。美國的行政黑名單提供給航空公司，并根據美國國土安全部以及情報部門的信息對這兩份名單進行實時更新。美國聯邦政府不公布列入禁飛名單的最低標準、實質標準或不利條件，也不公布情報部門、執法部門內部使用的“觀察名單指南”。加拿大由聯邦情報局和皇家騎警提出擬“禁飛人員”名單，并經聯邦政府審查確認后提供給各航空公司。歐洲安全機構有權訪問所有歐盟境內進出乘客的詳細信息。印度的禁飛名單，由特定航空公司組成的委員會進行調查后確定，以及被安全部門標記為安全威脅的人員。

在權利救濟方面，加拿大禁飛名單上的人員享有充分的救濟途徑。包括要求聯邦政府重新評估“禁飛人員”名單，向皇家騎警公共投訴部門“安全情報評估委員會”或加拿大人權專署投訴，向聯邦法院提出司法審核等。

航空公司黑名單制度，各國主要是由各大航空公司在自己的運輸總條件中明確規定拒載的情形。美國的航空公司列舉的拒載情形有：實施了擾亂行為、攻擊行為或者暴力行為，拒絕遵守或者妨礙機組人員履行職責等。加拿大各航空公司列舉的拒載行為有：實施了擾亂行為、攻擊行為或者暴力行為，危及其他乘客或者航空公司雇員的安全，或者阻礙機組人員履行職責，或者危及航空器的安全等。歐盟各大航空公司實施旅客黑名單制度較早，涉及的不軌行為有：先前的航班上實施過不軌行為，并且有理由認為這樣的行為還會發生；拒絕遵守安全方面的指示；威脅航空安全或者其他旅客健康等。

2.民航旅客黑名單的司法實踐

美國、加拿大等國家發生過一些因航空旅客“黑名單”而引發的行政訴訟案件，比較典型的是Ibrahim v.DHS案、Gordon v.FBI案和ACLUv.DOJ&FBI&TSA案。在Ibrahim v.DHS案中，法院確定了地區法院對航空旅客黑名單的管轄權；在Gordon v.FBI案中，法院明確了進入標準、運轉程序(包括旅客名字退出黑名單)保密性的合法性。

(二)黑名單制度在我國的應用

國內已有行業建立黑名單制度，有關部委已出臺黑名單制度，現有以“黑名單”為題的部委規范性文件8份、地方規范性文件111份；包含“黑名單”制度的文件12643部，包括全國性文件1118部和地方法規規章11526部，其中全國性文件中全國人大文件1部、國務院文件101部、司法解釋文件4部、部委文件959部、行業團體文件53部，典型制度見表1。國內已有黑名單案例實踐。現有黑名單引起的訴訟裁判文書292份，涉及部門包括公安、城建、工商、環衛、交通等領域。我國采用“黑名單”制度已成為社會治理的一種較為普遍的舉措。

表1 我國行政管理方面的典型黑名單制度

二、我國建立民航旅客黑名單制度的必要性

中國民用航空局發布的《加強民航法治建設若干意見》和《民航“十三五”立法規劃》中對依法規范航空運輸安全旅客黑名單制度提出了明確要求。無論從民航安全形勢，還是從民航管理法治化、治理現代化和國際化等方面來看，加快旅客黑名單制度建設都是強化民航管理之大勢所趨。

(一)民航安全管理的現實需要

在民航迅猛發展的同時，安全風險也與日俱增。一是全球反恐形勢不容樂觀。自20世紀60年代國際恐怖主義活動進入高潮期以來，民用航空器和機場設施一直備受各種恐怖主義組織的青睞。9·11事件之后，針對民航客機的恐怖主義襲擊呈多發態勢。二是航空領域不軌旅客案件和涉恐案件呈上升趨勢。僅2015和2016年兩年，民航分別處置違規和不文明旅客行為947起、14740起，處置編造虛假恐怖威脅信息非法干擾事件61起、75起，兩類行為與事件分別增長了14.6倍和23%。三是民航領域矛盾糾紛持續增加。自2010年以來，航空旅客投訴數量和運輸訴訟案件數量分別增長14倍和53倍。這些不安全因素共同推高了民航安全管理的難度。在當前信息技術和管理手段不斷創新的情形下，通過建立旅客黑名單制度，發揮黑名單的聯合懲戒、限期禁入等作用是一種降低民航安全風險的有力途徑。

(二)民航治理法治化、現代化、國際化的迫切需求

民航治理法治化的需要。民航旅客黑名單制度建設是貫徹落實黨中央、國務院關于加強法治政府建設的要求，有利于推動民航事業法治化和健康發展；有利于促進民航安全管理共識形成制度，減少民航矛盾糾紛的滋生；有利于提高民航生產運營安全管理的針對性、全面性和系統性。

民航治理現代化的需要。民航業的高風險性，需要多措并舉防范航空事故，黑名單制度是一種新的管理方式，在保障安全方面具有獨特的制度價值；同時作為一種柔性管理模式，能夠減少旅客與航空公司的直接對抗；此外，黑名單制度能夠增加旅客違法成本，有利于良好民航秩序和旅客乘機習慣的養成。

民航治理國際化的需要。針對全球民航領域安全風險高發的態勢，全球旅客黑名單制度立法趨勢明顯，并建立了針對恐怖分子及違規和不文明旅客的航空旅客黑名單數據庫。為了有效預防違法及不軌行為對民航安全的威脅，推動民航管理與國際接軌、共享全球反恐資源，也需要我國加快建立該制度。

三、民航旅客黑名單制度的合法性分析

民航旅客黑名單制度涉及公民權利的限制，因而，該制度是否合法，是否有違憲法對公民權利的賦予，是制度能否建立的前提。民航旅客黑名單制度應明確地分為行政黑名單制度與航空公司黑名單制度兩個類別，從公法和私法兩個范疇分別對其合法性進行分析。

(一)民航旅客黑名單制度的國際法基礎

《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》等民航安保公約對非法干擾行為和擾亂行為做了明確規定，并且對締約國執行國際標準做了嚴格要求。《防止對民用航空非法干擾的保安手冊》對經營人拒絕運輸被認為對航空器存在潛在威脅的人進行了明確授權，并且規定登上或進入航空器前拒絕接受篩查的任何人必須被拒絕登機。國際航空運輸協會在其 Recommended Practice 1724 中規定“航空承運人可以拒絕承運會對其他旅客或者財產造成威脅的旅客。”《防止對民用航空非法干擾行為的保安手冊》也規定了航空公司限制特定人員乘坐飛機是一項國際慣例。

(二)民航旅客行政黑名單的國內法基礎

1.法律屬性

民航旅客行政黑名單符合行政命令的定義和構成要件。姜明安教授指出，行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為(作為或不作為)的意思表示，是行政行為的一種形式，但不是唯一形式，包括授權令、執行令等種類。從立法和司法解釋實踐來看，在最高人民法院司法解釋、《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》中均有“行政命令”的明確規定和解釋。最高人民法院在《關于規范行政案件案由的通知》中已將行政命令作為行政訴訟案由之一。將民航旅客行政黑名單界定為一項行政命令，為其制定奠定了合法性基礎。

2.法律缺失及合法依據

構建民航旅客行政黑名單制度應當由法律或者行政法規進行授權。由高位階的法律文件進行授權與其他國家的實踐也是一致的，如美國的《航空運輸安全法》和加拿大的《聯邦航空法》的授權。目前，我國暫無法律法規對黑名單制度進行明確規定。因此，民航旅客行政黑名單制度缺少《民用航空法》，或者由國務院出臺關于航空旅客黑名單的行政法規，以及在《民用航空安全保衛條例》的修訂中，明確賦予政府主管部門設立航空旅客黑名單的權力的國內法律依據。但是，由于民用航空將安全作為第一要務，且民用航空器和機場設施易受各種恐怖主義組織的攻擊，在反恐和安全生產范疇建立黑名單制度，有其特殊性。根據《反恐怖主義法》第37條的規定，可以制定基于反恐目的的民航旅客行政黑名單制度，嚴密防范針對航空器或者利用飛行活動實施的恐怖活動。《安全生產法》第9條規定：國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理。可以據此制定基于對對危害航空安全的行為進行管理的行政黑名單制度。

(三)航空公司黑名單制度的國內法基礎

1.航空公司黑名單是旅客承擔的違約責任

航空公司黑名單屬于民事范疇的約定，對私權利而言，根據“法不禁止即可為”的權利法理，在不違背法律強制性規定的情況下，航空公司有權基于行業安全管理的需要，并結合公司具體情況，將危及航空安全的行為列入其運輸總條件，通過報備、公布和告知，成為其與旅客、托運人締結的任何運輸合同的內容。一旦旅客、托運人與航空公司訂立運輸合同后，就意味著雙方都要遵守合同約定的權利義務條款，某方違約，就需要承擔相應的違約責任。如果某旅客違約，該違約行為符合運輸總條件中規定的危及航空安全的行為或者不良行為，應該被記錄且被拒載。

2.航空公司強制締約義務的免除

航空公司構建黑名單制度，似乎有違《合同法》第289條的強制締約義務的規定。但是，只有當旅客、托運人的要求是“通常”“合理”時，航空承運人才負有強制締約義務。首先，根據文意解釋的方法，“通常”“合理”應當被解釋為旅客提出的運輸要求沒有超出航空承運人的服務范圍。其次，《合同法釋義》對第289條的釋義：判斷是否為“通常合理”，是依一般旅客或者托運人的判斷，并且是在保證航空安全的基礎上提出的，當個別旅客的行為已經危及航空安全了，這種要求就會變得不通常不合理。再次，旅客提出的運輸要求不能侵犯其他旅客的合法權益，這也是禁止權利濫用原則的要求。

四、民航旅客黑名單制度構建的具體問題

我國民航旅客黑名單制度的構建，要在借鑒國際經驗的基礎上，結合我國民航現階段發展特征，進行科學分類，進而探討誰有權構建，建立什么樣的制度，以及如何實施該制度。涉及的幾個具體問題有：兩類黑名單制度的制定主體、進入標準和退出條件，限制內容，以及權利保障機制。

(一)有權設立和管理部門

有關設立和管理部門的探討，主要是針對民航旅客行政黑名單制度。根據《民用航空法》，民航主管部門是對全國民用航空活動實施監管的政府部門。《治安管理處罰法》的相關規定，公安機關對于擾亂航空安全的行為也擁有管轄權。《反恐怖主義法》賦予了民用航空、公安等主管部門嚴密防范針對航空器或者利用飛行活動實施的恐怖活動的職責。民航主管部門和公安機關都有權設立航空旅客行政黑名單制度。但是，如果由公安機關設立此制度，由于受其職責的限制，會有一定的局限性和片面性。設立和管理民航旅客行政黑名單的部門，可以是國務院民用航空主管部門，也可參照加拿大的做法，由民航主管部門和公安機關組成委員會進行聯合管理。

(二)進入標準和退出條件

1.民航旅客行政黑名單制度

民航旅客行政黑名單的進入標準必須十分明確，可以向全社會公開。主要針對的是可能實施恐怖活動危害航空安全的人。在“拉黑”條件方面，該行為必須具有危害航空安全的嚴重性，同時仍具有再次危害航空安全的可能性。進入標準建議為：(1)現在或者曾經是恐怖組織的成員，并且仍然可能危害航空安全；(2)曾經實施過刑法規定的危害航空安全的犯罪行為，并且可能繼續危害航空安全；(3)曾經實施過嚴重擾亂航空運輸秩序的其他犯罪行為，并且可能繼續危害航空安全；(4)曾經實施非法干擾行為，并且可能繼續危害航空安全。退出條件方面，要極為嚴苛，即能夠證明是被錯誤列入行政黑名單。要嚴格限制恐怖分子退出黑名單。

2.航空公司黑名單制度

旅客被列入航空公司黑名單的標準應列入運輸總條件，向社會公開。航空公司黑名單主要針對的是破壞安全生產的情況。必須符合兩個條件才“拉黑”。首先，該行為必須具有破壞安全生產，危及航空安全的嚴重性；其次，仍具有再次危害航空安全的可能性，旅客拒不認錯，拒不悔改。進入標準建議為：(1)曾經實施擾亂行為，且拒不悔改的。(2)曾經有不文明行為，且拒不悔改的。退出情形包括：(1)時間經過，即經過一定的時間則自動解除拒載。(2)旅客有悔過行為，足以讓航空公司相信運載其不會有損航空運輸安全和秩序的。

(三)限制內容

1.民航旅客行政黑名單制度

我國的民航旅客行政黑名單可以參照美國，劃分為禁飛名單和受限制名單。列入禁飛名單的旅客不能乘坐在我國境內飛行的航班以及前往我國的航班。列入飛行受限制名單的旅客，在登機前應受到更為嚴格的安檢。在對禁飛名單和飛行受限制名單的劃分，可以將具有進入標準中的(1)項和(2)項情形的人員列入禁飛名單。將具有(3)項和(4)項情形的人員列入飛行受限制名單，并且適時將部分情形列入禁飛名單。在禁飛和飛行受限制的時間方面，可分類進行時間限制。對于具有進入標準中的(1)項情形的人員建議終生禁飛；對于具有(2)項情形的人員建議禁飛時間至少3年。對于具有(3)項和(4)項情形的人員列入飛行受限制的時間，且可根據不同情形區別規定。

2.航空公司黑名單制度

航空公司黑名單的限制內容為禁止旅客登機，這在全球范圍內的實踐都是一樣的。在國際實踐方面，加拿大航空公司進一步明確規定其擁有自由裁量權決定旅客被禁飛的時間，從一次航班直至終身禁飛。并且只有當其有理由認為該旅客不會再實施不軌行為，危害其他旅客、機組人員和航空器的安全時，該旅客才會被允許再次乘坐加拿大航空公司的航班。我國的航空公司黑名單，在旅客被禁飛時間方面，航空公司可以有一定的自由裁量權。

(四)權利保障機制

民航旅客行政黑名單制度的建立與實施，要遵循基本的人權保護和正當程序原則，建立黑名單旅客的權利保障機制。(1)黑名單旅客的告知。確定黑名單旅客后，要將黑名單旅客告知中航協、航空公司、機場、中航信和旅客本人。在旅客告知方面，應告知其被列入黑名單的事實，其依法享有的權利，包括提出聽證、行政復議或行政訴訟的權利。在理由和證據方面，如有涉及國家秘密，不適宜告知旅客的情形，可不予告知。在航空公司、機場告知方面，應明確黑名單旅客關于禁飛和飛行受限制的情形。(2)黑名單旅客的權利救濟。黑名單旅客的權利救濟途徑應該有：事先陳述申辯或聽證，事后行政復議、行政訴訟。基于正當程序原則的要求，被列入黑名單旅客應當獲得事先的通知。在通知程序方面，可以參照行政處罰的通知程序。被列入黑名單的旅客也應當獲得聽證的權利。可以申請復議，也可以直接提起行政訴訟。(3)黑名單旅客的合法權益保護。一是黑名單旅客隱私權的保護方面。民航主管部門、航空公司、機場應保護黑名單人員的信息安全，針對名單信息建立內部保密制度。二是黑名單旅客知情權的保障方面。民航主管部門應確保旅客的知情權，應在合理期限內以口頭或書面的方式告知旅客。