改革國有資本授權經營體制，哪種模式更好

李郡

十九大報告和2018年中央經濟工作會議關于國有企業改革論述開篇即提出，要完善國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，深化國有資本投資、運營公司改革試點。由此可以看出，改革國有授權經營體制成為將成為我國國資國企改革的發展主線，也將是推動本輪國資國企改革能否取得實質性成效的重要突破口。

7月31日，國務院印發《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》，通過改組組建國有資本投資、運營公司，改革國有資本授權經營體制，試點先行，實行國有資本市場化運作。

那么，改革國有資本授權經營體制的內涵到底為何？本文對此進行探討。

國有資本（資產）授權經營的三大階段

一是探索起步階段。“國有資產授權經營”概念的出現可以追溯到上世紀80年代，是當時的東風汽車集團公司在企業集團的發展實踐中，于1989年向剛成立的國家國有資產管理局提出的。這一概念的提出在當時被認為是“我國國有資產管理體制改革的一項重大理論和實踐課題”。1992年9月，國資局、國家計委、國家體改委、國務院經貿辦聯合發出《關于印發國家試點企業集團國有資產授權經營的實施辦法（試行）的通知》。在該通知中，對授權經營的定義是“國有資產授權經營是指國有資產管理部門將企業集團中緊密層企業的國有資產統一授權給核心企業（集團公司）經營和管理，建立核心企業與緊密層企業之間的產權紐帶，增強集團凝聚力，使緊密層企業成為核心企業的全資子公司或控股子公司，發揮整體優勢。”授權內容主要包括授權集團公司持有成員企業的產（股）權；授權集團公司依照法定程序任免子公司（子企業，下同）的董事、董事長（經理）；授權集團公司收取子公司的資本收益并決定其用途；授權集團公司依照法定程序決定子公司的產權變動和重大資產處置以及授權集團公司擁有一定的重大項目投資決策權等5項。

二是深入推進階段。隨著改革的深入推進，人們又認識到必須將政府的資產所有者職能與一般的經濟社會管理職能分開，才能促進并最終實現政企分開。因此又出現了國有資產授權經營的另一種形式一一國有資產經營公司。國有資產經營公司是上世紀90年代初改革國有資產產權運營體制而發展起來的一種國有資產和授權經營的形式，比較典型的就是我們通常所說的“滬深模式”——即形成國有資產管理委員會、國資授權經營公司和國有控股、參股企業“三個層次”的國有資產管理體制。國有資產管理委員會重點對國資授權經營公司下放了對公司資產的使用和處置，在授權范圍內擁有自主決策權；對投資范圍內的子公司、企業，按照投入的資本額，依法享有資產受益權；對投資范圍內的子公司、企業委派產權代表和監事會成員，并對其工作業績進行考核評價和對投資范圍內的子公司、企業擁有監督管理權等4項。2003年國務院頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》，其中第28條明確規定：“國有資產和監督管理機構可以對所出資企業中具備條件的國有獨資企業、國有獨資公司進行國有資產授權經營。被授權的國有獨資企業、國有獨資公司對其全資、控股、參股企業中國家投資形成的國有資產依法進行經營、管理和監督。”這一條例是在2003年4月，國務院國有資產監督管理委員會成立2個月以后出臺的。由此可見，不論是國有資產管理局時期還是國有資產監督管理委員會時期，授權經營一直是深化國有企業改革的重要手段。

三是全面深化階段。進入全面深化改革的關鍵階段，2013年十八屆三中全會《決定》提出“改革國有資本授權經營體制，組建兩類公司”的設想，并出臺《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》。其中，《意見》第三節專門對改革國有資本授權經營體制進行重點闡述，并將兩類公司作為國有資本授權經營體制改革的重要操作載體，對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，作為國有資本市場化運作的專業平臺，依法自主開展國有資本運作，對所出資企業行使股東職責，維護股東合法權益，按照責權對應原則切實承擔起國有資產保值增值責任。

理解國有資本（資產）授權經營的概念有三個重點

一是關于國有資產與國有資本的關系。“國有資產”即國有財產，指屬于國有所有的各種財產、物資、債權和其他權益，是國家對企業各種形式的出資所形成的屬于國有所有的權益；而“國有資本”是隨著國企改革的推進，特別是企業改制為股份制后，國有資產以出資人入股的方式投入企業，體現為一定份額的國有股權，這種形態的權益被稱為“國有資本”。國有資本管理從事的是資本運營，側重于管股權；國有資產管理則從事的是業務經營，側重于管企業。從管理方式看，國有資本的管理，更多依賴的是經濟手段，通過資產重組、企業并購、債務重組、產權轉讓、參股控股等方法，調節生產要素，使其配置不斷優化，從而保持國有資本的保值增值，其經濟管理色彩較重。而國有資產的管理，更多依賴的是行政手段，通過法規法令、暫行條例、試行辦法，規范國有資產使用單位的生產經營活動，其行政管理色彩濃厚。

二是關于授權發源的關系界定。既然是授權，那么一個十分重要的問題就是什么是權力，權力源自于哪里？按照西蒙定義，所謂權力就是選擇行動的能力，從而通過這種選擇對整個組織或組織的某一部分產生影響。那么這種權力來自于哪里？對此，哈特認為，一個人之所以有權力是因為他掌握了某項資產的所有權。所有權就是一個人權力的源泉。但是，在現代企業制度中所有權和經營權相分離是一個十分普遍的現象。股東雖然具有企業資產的所有權，但是他們卻沒有能力通過自己所掌握的所有者權力來影響企業的行為。根據阿洪和梯諾爾的觀點，前面所說的所有權只是一種正式權力。還有另外一種權力，那就是實際權力。所謂實際權力是指能對決策進行有效控制的權力。之所以會出現這種權力的劃分，是因為股東和管理者所掌握的信息不同。正是由于股東和管理者之間的信息不對稱才出現了授權問題。授權是現代企業制度中的一個重要特征。股東出資，未必直接參與企業運營，而是授給董事會，股東和董事會就是典型的授權與被授權關系。國有資本的所有權屬于全體國民，主要通過對國有資產監督管理機構的委托代理來具象化，其權限主要來源于《公司法》《國有資產法》等法律法規的規定。因此，國有資本（資產）授權的內容主要依據上述文件要求范圍類界定。

三是關于新時代下經營體制的內涵。企業經營體制是指企業作為一個經濟有機體，為適應外部經濟環境和發展而具有的內外部功能和運行方式，是決定企業經營行為的各種內外部因素及其相互關系的總稱。傳統的國有企業經營體制是指各級政府、國資監管機構等履行出資人職責的機構，按照“管人管事管資產”的方式直接管理企業，主要通過行政審批方式對企業重大經營事項進行管理，導致長期“政企不分、政資不分”現象明顯，被社會大眾所詬病。舊有的經營體制也制約了企業發展，致使企業效益低下，影響企業可持續發展。在新的時代背景下，提出“管資本”為主的經營體制改革方向，改組組建兩類公司，將其作為政府和市場之間“界面”和“隔離帶”，國有資產監管機構的指令主要通過兩類公司這個平臺，按照規范的法人治理結構，以“市場化”方式層層傳導，以規避政府對市場的直接干預，真正實現“政企分開、政資分開”，重塑企業市場化主體地位，充分激發企業活力動力，實現國有資本“做強做優做大”目標。

綜合上述分析，“改革國有資本授權經營體制”的時代內涵應當是以“國有資本”為主線，以“授權經營”為重點，以兩類公司為載體，圍繞“國有資本”的高效運營，由國資監管機構將部分出資人職責（所有權+派生出來的資產經營權）依法授權給兩類公司。授權經營后，兩類公司將對授權范圍內的國有資本以出資額為限，依照公司法和公司章程，通過股東會、董事會來行駛與股權份額相對應的“資本配置權、資本回報權、資本運作權和資本安全權”，并同樣以所出資金額為限承擔相應國有資本經營風險。

改革國有資本授權經營體制的兩大要點

1.授權模式。從授權主體來看，根據《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》第十三條指出，國有資產監管機構依法對兩類公司和其他直接監管的企業履行出資人職責，并授權兩類公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責；開展政府直接授權兩類公司履行出資人職責試點。由此，可以看出本輪“改革國有資本授權經營體制”主要包括政府直接授權與國資委間接授權兩種類型。

從授權程度來看，根據國資發展階段、國資對于經濟發展貢獻度及政府對國資的放權程度等不同，可區分為完全授權及部分授權兩種形式。

從授權客體來看，根據兩類公司功能定位及承擔使命不同，應當推動國有資本投資公司與國有資本運營公司的差異化授權。具體如表所示：

模式一的直接授權模式，與90年代政府直接開展授權相似，類似中央匯金模式；

模式二中的完全授權模式，即國資委對兩類公司充分授權，國資委只行使對兩類公司的出資人及監管者角色；

模式二中的部分授權模式，即國資委根據兩類公司的功能定位及國資發展階段，采取部分的授權模式。

對于本輪國資改革而言，改革國有資本授權經營體制更傾向于模式二中的部分授權模式。

2.授權內容。根據《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（63號文），國有資本投資公司主要通過選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立，以服務國家戰略、提升產業競爭力為主要目標，在關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過開展投資融資、產業培育和資本整合等，惟動產業集聚和轉型升級，優化國有資本布局結構；國有資本運營公司則主要通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建，以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標，通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現保值增值。

從上述定義可知，國有資本投資公司具備更加明顯產業屬性，主要圍繞特定產業的做強做優做大來開展資本運營工作，需要實質性地參與到相關產業培育與日常管理過程之中；而國有資本運營公司則更多是以產權為紐帶，通過對產權的資本運作來實現價值增值，故不需實際參與到具體企業的經營與運作過程之中。所以，對于國有資本投資公司的授權應當集中在與其維系比較緊密的直接出資主體的產權與所派生出來的主要經營權的授予之上；而國有資本運營公司則應當集中在對于所劃撥的國資（包括跨系統）所有權及資本運營權為主。

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關鍵是把經營權交給企業

李錦

改革國有資本授權經營體制，是2018年國資改革的重中之重，需要通過體制機制建設，強化監督管理責任，把經營權下放給企業，使市場主體活力得到充分釋放。

分清所有權與經營權的關系，做到授權到位。對于企業來說，在日常生產經營中，以維持和擴大正常經營為目的的資產處置情況經常發生，若事事報批，則勢必影響經營成本與效率，不利于企業經營。因此，對于企業經營權應做到授權到位，以完成企業保值增值的任務。

明確各個主體的地位，做到職責清晰。改組或組建國有資本投資、運營公司是此輪國企改革中的一人亮點，這意味著今后國有資產監管機構的指令主要通過國有資本投資、運營公司這一平臺，通過規范的法人治理結構，以市場化的方式往下層層傳導，真正實現政企分開。國資監管機構以“監”為主，國有資本投資、運營公司以“管”為主，企業本身以經營為主，各歸其位，這足改革的關鍵。

科學界定授權界限，防止國有資產流失。設定“經營權”的授權權限，出發點是防止國有資產的瀆職性流失與經營性流失以及“混合型”流火。所謂瀆職性流火主要是指不負責任、濫用授權、重大決策失誤、截留國資收益造成的資產流失；所謂經營性流失是指因經營管理不善，導致企業嚴重虧損的資產流失；“混合型流失”則前兩者兼有。在現實生活中，這既是企業經營不力的客觀結果，也是授權界限不清的具體表現。

最后，對資產處置的有限授權，必須施以嚴格、具體的監管。出資人監管管理不到位是國企資產流失，經營虧損的一人外部原因。能否監管到位，也是決定資產處置授權與否和授權大小的關鍵因素。因此，必須進一步加強資產監控的有效手段，通過計算機聯網、數據總控等方式，隨時了解企業運營狀況。力爭做到監管與企業經營行為同步。各級國資委應建立國有企業巡查制度，深入企業了解經營情況，有效控制并大力改變收文件、發文件的“文牘主義”管理和偏重聽匯報、發指示的“會議型”領導方式，增強國資委出資人身份的權威性、監管職責的嚴肅性，促進國有資產保值增值真實有效。